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國(guó)資委和證監(jiān)會(huì)三個(gè)新規(guī)的核心其實(shí)是避免國(guó)有股東失去控制權(quán)，以保證國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，繼續(xù)維持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。但它的隱含假設(shè)難以成立，對(duì)公眾福利的負(fù)面影響不能忽視。
6月30日國(guó)務(wù)院國(guó)資委和中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布了關(guān)于國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的三個(gè)新規(guī)，即《國(guó)有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法》、《國(guó)有單位受讓上市公司股份管理暫行規(guī)定》和《上市公司國(guó)有股東標(biāo)識(shí)管理暫行辦法》。新規(guī)出臺(tái)的理由是：適應(yīng)股權(quán)分置改革后證券市場(chǎng)發(fā)展的新形勢(shì)，規(guī)范上市公司國(guó)有股東行為，推動(dòng)國(guó)有資源優(yōu)化配置，保護(hù)各類(lèi)投資者合法權(quán)益，維護(hù)證券市場(chǎng)穩(wěn)定。
絕大多數(shù)學(xué)者和實(shí)際部門(mén)對(duì)此持肯定態(tài)度。這當(dāng)然毋庸置疑。不過(guò)，筆者在此想說(shuō)的是，三個(gè)新規(guī)的核心其實(shí)是避免國(guó)有股東失去控制權(quán)，以保證國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，繼續(xù)維持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。強(qiáng)調(diào)這點(diǎn)，并非要否認(rèn)這個(gè)目的，而是要提醒大家，過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制權(quán)可能會(huì)使國(guó)有企業(yè)改革速度放緩，甚至可能背離國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)屬性。
國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)屬性是公共性，這是國(guó)有企業(yè)存在的惟一目的，而盈利則不是國(guó)有企業(yè)存在的目的。由于國(guó)有企業(yè)固有的產(chǎn)權(quán)主體非惟一的特點(diǎn)，如果不存在壟斷，它是難以與民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的，因此，依靠民營(yíng)企業(yè)來(lái)盈利，更有利于國(guó)庫(kù)的充裕，也更有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在國(guó)庫(kù)充裕的情況下，由國(guó)有企業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共性，從而提高公眾福利，就會(huì)具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
盡管新規(guī)確實(shí)具有穩(wěn)定證券市場(chǎng)的作用，但它們卻有個(gè)隱含的假設(shè)，即只要保持國(guó)有股東控制權(quán)，國(guó)有企業(yè)就會(huì)長(zhǎng)期保持盈利性，就會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生帶動(dòng)力。這個(gè)假設(shè)是難以成立的，它包括四種情況：
第一，如果國(guó)有企業(yè)處于純公共領(lǐng)域，那么它不會(huì)盈利，或者難以盈利，也不應(yīng)該盈利，但此時(shí)國(guó)有股東保持控制權(quán)能夠?qū)?guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生帶動(dòng)力。
第二，如果國(guó)有企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，那么其盈利水平不會(huì)很高，即使能夠盈利，也難以與民營(yíng)企業(yè)相匹敵，此時(shí)國(guó)有股東保持控制權(quán)不會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生帶動(dòng)力。
第三，如果國(guó)有企業(yè)處于非自然壟斷領(lǐng)域，那么其盈利水平盡管比較高，但卻往往是以犧牲公眾福利為代價(jià)的，此時(shí)國(guó)有股東的控制權(quán)不會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生帶動(dòng)力。
第四，如果國(guó)有企業(yè)處于自然壟斷領(lǐng)域，由于該領(lǐng)域具有相當(dāng)?shù)墓残�，�?dāng)盈利水平比較高時(shí)，則與第三種情況相同；當(dāng)不盈利或者盈利水平很低時(shí)，則會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生帶動(dòng)力。
由于歷史的原因，我國(guó)國(guó)有企業(yè)分布相當(dāng)廣泛，而且大量存在于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。國(guó)有企業(yè)改革本應(yīng)該是使國(guó)有企業(yè)退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，然而，現(xiàn)實(shí)的改革卻在很大程度上走偏了，國(guó)有企業(yè)不僅繼續(xù)在相當(dāng)多的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域保持控制權(quán)（當(dāng)然也退出不少），而且，不該市場(chǎng)化的公共領(lǐng)域很多也基本市場(chǎng)化了（如教育、醫(yī)院），結(jié)果，國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)力并沒(méi)有達(dá)到本應(yīng)該達(dá)到的最大化。
國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓新規(guī)規(guī)定，國(guó)有控股股東轉(zhuǎn)讓股份不符合下述兩個(gè)條件之一的，需報(bào)經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后才能實(shí)施：一是總股本不超過(guò)10億股的上市公司，國(guó)有控股股東在連續(xù)三個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)累計(jì)凈轉(zhuǎn)讓股份的比例未達(dá)到上市公司總股本的5%；總股本超過(guò)10億股的上市公司，國(guó)有控股股東在連續(xù)三個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)累計(jì)凈轉(zhuǎn)讓股份的數(shù)量未達(dá)到5000萬(wàn)股或累計(jì)凈轉(zhuǎn)讓股份的比例未達(dá)到上市公司總股本的3%。二是國(guó)有控股股東轉(zhuǎn)讓股份不涉及上市公司控制權(quán)的轉(zhuǎn)移。這些規(guī)定確實(shí)在短期內(nèi)有利于證券市場(chǎng)的穩(wěn)定，但從國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)屬性及其相應(yīng)的改革角度，卻至少存在著以下三個(gè)問(wèn)題：
第一，不利于國(guó)有企業(yè)退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。大量國(guó)有企業(yè)存在于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著掣肘作用，不利于國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)之間的公平和公正競(jìng)爭(zhēng)，因此，加快國(guó)有企業(yè)退出競(jìng)爭(zhēng)力領(lǐng)域的步伐不應(yīng)放緩，而應(yīng)當(dāng)在保持證券市場(chǎng)基本穩(wěn)定的前提下適當(dāng)加快。
第二，不利于壟斷國(guó)有企業(yè)的本性回歸。壟斷國(guó)有企業(yè)通常具有很強(qiáng)的公共性，尤其是自然壟斷企業(yè)，它們提供的是公共產(chǎn)品和服務(wù)，而不盈利或少盈利是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的必然結(jié)果。目前不少壟斷國(guó)有企業(yè)在國(guó)內(nèi)外上市，純粹以盈利為目的，這無(wú)疑大大削弱了其公共服務(wù)功能，公眾不僅沒(méi)有從中受益，其福利反而受到很大的剝奪。
第三，不利于財(cái)政收入以及由此帶來(lái)的公眾福利的提升。在很大程度上，公眾需要從公共財(cái)政的增加中獲取利益，像教育、醫(yī)療、公共交通，都需要財(cái)政的大力支持。然而，國(guó)有企業(yè)卻不能或者難以向國(guó)庫(kù)足額上交股息和紅利，不僅如此，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本卻往往人為擴(kuò)大。同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)在與國(guó)有企業(yè)的不公平競(jìng)爭(zhēng)下，其上交稅收也難以達(dá)到最大化。顯然，就目前國(guó)有企業(yè)的布局來(lái)說(shuō)，財(cái)政收入難以實(shí)現(xiàn)最大化，從而公眾從公共財(cái)政中獲取的福利也難以實(shí)現(xiàn)最大化。
新規(guī)總體上是“利好”，但不能忽視它們對(duì)公眾福利的負(fù)面影響�！�
(北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任，教授，博導(dǎo)) |