分稅制改革應(yīng)彌補(bǔ)現(xiàn)存缺陷
    2008-07-01    魏也    來源:上海證券報(bào)
    新的分稅制改革應(yīng)該使財(cái)權(quán)向地方財(cái)政傾斜，或者，由中央承擔(dān)一部分現(xiàn)在歸屬于地方政府的事權(quán)，以實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的對稱。然后，本著這一原則，施行三級財(cái)政，改革中央與地方在稅收中的利益分配格局。
    被稱為中國經(jīng)濟(jì)體制改革“最難啃的硬骨頭”的財(cái)稅體制改革，在今年呈現(xiàn)出加速跡象。6月30日，有媒體報(bào)道稱，一份由國家發(fā)改委宏觀研究院經(jīng)濟(jì)所牽頭，涉及中央與地方財(cái)政分配體制改革的課題方案正在形成。
    現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制是1994年改革的結(jié)果。這次財(cái)稅改革解決了中央的財(cái)政窘境，增強(qiáng)了中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付能力，但也導(dǎo)致一系列問題。
    其一，中央財(cái)政與地方財(cái)政在分稅上“共享”，像國企所得稅，按照隸屬關(guān)系劃分收入，而不是按照稅種進(jìn)行分稅。西方國家對分稅制的界定主要是按照稅種進(jìn)行劃分，以有效地處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系。它根據(jù)稅種實(shí)現(xiàn)“三分”：即分權(quán)、分稅、分管，過多的共享導(dǎo)致稅源的重疊，及地稅、國稅部分征管權(quán)力的重疊，不僅造成行政資源的浪費(fèi)，也導(dǎo)致稅收征收效率的低下。
    其二，分稅制改革主要解決了省級財(cái)政與中央財(cái)政的關(guān)系，而未能很好地解決省與省級以下各級財(cái)政的關(guān)系問題。目前世界上主要的市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，像美、英、德、日等等，基本上都是三級政府體制，實(shí)行三級財(cái)政，而我國是五級行政體制，對應(yīng)著五級財(cái)政。在省級以下還有三級財(cái)政，如果這個問題不能妥善處理，基層財(cái)政的困局就難以解決，相應(yīng)的事權(quán)也無法落實(shí)。
    其三，財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分不匹配，地方事權(quán)較重而財(cái)權(quán)較小，中央反之。而且，伴隨著分稅制改革，隨著教育產(chǎn)業(yè)化、醫(yī)療和住房的市場化，中央財(cái)政在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投入呈現(xiàn)出明顯的收縮趨勢。而地方因財(cái)政不足對保障領(lǐng)域投入的削減，及為了彌補(bǔ)財(cái)政缺口進(jìn)行的各種亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派行為，常常引發(fā)不必要的社會矛盾。
    分稅制改革之時，許多官員及研究者深信，即使存在上述問題，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也能很好地加以調(diào)整，以平衡各級政府的財(cái)政能力、彌補(bǔ)地方政府缺口、提供均等化的公共產(chǎn)品、優(yōu)化各地區(qū)資源配置，但事實(shí)上根本無法達(dá)到這種效果。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付形式共有四種，一是過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，二是稅收返還，三是專項(xiàng)補(bǔ)助，四是原體制補(bǔ)助和上解。其中，稅收返還占據(jù)著最大份額，而稅收返還額的確定采用的是基數(shù)法，是以承認(rèn)各地區(qū)政府既得利益為特征的，其結(jié)果是富者更富、窮者更窮。而且，轉(zhuǎn)移過程中的“損耗”也非常嚴(yán)重。
    應(yīng)該認(rèn)識到，轉(zhuǎn)移支付制度中所存在的許多弊端在目前其實(shí)是很難解決的，我之所以強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)是想說明，分稅改革應(yīng)該多方面地權(quán)衡與考慮，最大限度地做到合理與公平，而不要把希望寄托在轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整方面。
    那么，分稅制改革應(yīng)該如何改？
    我認(rèn)為，首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)一個原則，即事權(quán)與財(cái)政的對稱。1994年的分稅制改革，解決了中央財(cái)政不足的困境，但也矯枉過正，導(dǎo)致地方財(cái)力不足。相關(guān)數(shù)據(jù)充分證明這一點(diǎn)：2006年，中央與地方財(cái)政收入的比重為52.8%：47.2%，而中央與地方財(cái)政支出的比重則為24.7%：75.3%。地方財(cái)政支出的缺口一部分靠地方政府自行解決，一部分靠中央對地方的轉(zhuǎn)移支付來解決。前者是導(dǎo)致許多企業(yè)尤其中小企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的根源之一，后者則受限于制度缺陷。因此，新的分稅制改革應(yīng)該使財(cái)權(quán)向地方財(cái)政傾斜，或者，由中央承擔(dān)一部分現(xiàn)在歸屬于地方政府的事權(quán)，以實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的對稱。
    分稅制改革，還應(yīng)該考慮變五級財(cái)政為三級財(cái)政的問題。截至目前，已經(jīng)有許多學(xué)者提出這個建議。由于現(xiàn)行的分稅制未能很好地解決省與省級以下財(cái)政的分配問題，導(dǎo)致中央財(cái)政充足，省級財(cái)政平穩(wěn)，到市級別財(cái)政就開始緊張，地市一級政府就把縣鄉(xiāng)財(cái)政稅收“統(tǒng)管”，從而，使得縣鄉(xiāng)一級的財(cái)政力量被大大削弱，許多公共產(chǎn)品到縣、鄉(xiāng)一級就無法正常提供。黨的十六屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，明確提出了“理順省以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”，目前，在通訊、交通等極為發(fā)達(dá)的情況下，取消地市級政府，直接由省轄縣，已經(jīng)具有了現(xiàn)實(shí)的可行性，不僅可以節(jié)省開支，也能有效提高行政效率。
    而鄉(xiāng)級財(cái)政的功能完全可以由縣級財(cái)政統(tǒng)管，事實(shí)上，稅務(wù)、工商等機(jī)構(gòu)已經(jīng)按經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)域設(shè)置，在農(nóng)業(yè)稅取消后，維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制已經(jīng)沒有必要，統(tǒng)一收到縣一級財(cái)政，有利于進(jìn)一步削減鄉(xiāng)級政府人員，節(jié)省行政管理成本。如果實(shí)行三級財(cái)政，那么，省級以下財(cái)政的關(guān)系問題就迎刃而解了。
    目前，媒體已經(jīng)披露的有關(guān)分稅制調(diào)整的方案大致有兩種，一種方案是把增值稅全部歸中央，然后再對所得稅等稅種進(jìn)行調(diào)整；另一種方案是把企業(yè)所得稅全部歸中央，增值稅增加地方留成。這兩種改革方案都有很大缺陷，最大的問題是進(jìn)一步增強(qiáng)中央財(cái)政而削減地方財(cái)政，導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的進(jìn)一步背離，容易導(dǎo)致地方政府因資金缺口而進(jìn)一步忽略公共產(chǎn)品的提供，并增強(qiáng)其實(shí)施亂收費(fèi)的動力。
    我認(rèn)為，更合適的做法是把剔除個人所得稅部分的所得稅全部歸地方，而適當(dāng)增大中央財(cái)政的增值稅占比。因?yàn)樵鲋刀惾繗w屬于中央，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性將嚴(yán)重受到挫傷，而稅源管理難度大的所得稅歸地方，不僅可以解決目前地方政府收入來源不穩(wěn)定、無力承擔(dān)事權(quán)的矛盾，也能解決目前企業(yè)尤其國有企業(yè)因統(tǒng)一由總部繳稅而導(dǎo)致的各地方征管中出現(xiàn)的種種矛盾。同時，個稅由中央財(cái)政統(tǒng)管，也符合目前勞動力自由流動的現(xiàn)實(shí)要求。
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