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全球金融危機沖擊下，我國經(jīng)濟開始下滑。政府醞釀實施新一輪擴張性財政政策刺激經(jīng)濟增長，加大公共基礎(chǔ)設(shè)施投資已不可避免。
一般人談基礎(chǔ)設(shè)施投資，就會想到（大型公共投資工程），如公路、鐵路、橋梁、水庫等。這些年來，國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入巨額資金，建起了許多跨省市的高速公路、鐵路、輸氣管道。今天，中國最缺少的是地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施，如地方公共交通設(shè)施、公用水電系統(tǒng)、公共衛(wèi)生設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院等。
1、地方性基礎(chǔ)設(shè)施投資宜由地方政府主導(dǎo)
這些年來，由于地方財政困難，我們在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面欠了賬，許多城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施還很差，例如公共交通設(shè)施、公用水電系統(tǒng)、公共衛(wèi)生設(shè)施、公共娛樂設(shè)施等等。即使像北京這樣已經(jīng)乘奧運會東風(fēng)在公共交通方面投資很大的地區(qū)，人們?nèi)云毡橄Ｍ嘈薜罔F，改進現(xiàn)有公交車的舒適程度，對公共交通的需求依然很大，別的條件差的地區(qū)就更不用說了。
地方公共基礎(chǔ)設(shè)施直接關(guān)系到當?shù)厣a(chǎn)的發(fā)展和人民生活水平的改善，加大這方面的投資，短期可以解決內(nèi)需不足、失業(yè)增加和經(jīng)濟下滑的問題；長期來講，也與我國城市化的目標相一致，可以加快城市化進程。
地方性基礎(chǔ)設(shè)施投資需要地方政府來做。從經(jīng)濟角度講，地方政府了解地方情況，地方性的公共產(chǎn)品由地方政府提供效率更高。據(jù)研究，美國早期（1790~1842年），州政府扮演著投資基礎(chǔ)設(shè)施、促進經(jīng)濟發(fā)展的重要角色。州政府主要從事交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如修運河、修道路、修鐵路等。這個時期州政府財政來源主要靠賣地和興辦公司，也發(fā)行了大量債務(wù)。到1830年代末期，州政府債務(wù)大約是聯(lián)邦政府和地方政府債務(wù)總和的8倍。而從19世紀40年代開始到20世紀30年代初期，地方政府（縣、市、鎮(zhèn)政府）提供了大量的公共產(chǎn)品，包括公共交通、公用水電系統(tǒng)、公共衛(wèi)生系統(tǒng)等地方性基礎(chǔ)設(shè)施，這個時期地方政府主要靠財產(chǎn)稅和發(fā)行公債。1929年大危機前夕，地方政府的稅收達到全國稅收的一半以上，發(fā)行的公債比聯(lián)邦政府第一次世界大戰(zhàn)遺留下來的債務(wù)還要多。只是到了20世紀30年代大危機后，聯(lián)邦政府才開始在公共財政中扮演主角，成為政府債務(wù)的主要發(fā)行者。
目前，我國正處在城市化進程中，未來幾十年里，農(nóng)村人口會不斷涌入城市，對公共交通、公用水電系統(tǒng)、公共衛(wèi)生系統(tǒng)等地方性基礎(chǔ)設(shè)施有巨大的需求。據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，我國2005年城市居民為總?cè)丝诘?0%，2020年會達到53%，2030年會達到60%。從絕對量上講，我國城市人口將從5.3億上升到8.8億。今后20多年，中國必須為新增加的3億人提供在城市居住的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面任務(wù)十分艱巨。
2、地方政府稅收短缺
地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要大量的投資，但是我國地方政府財政十分困難。1994年稅制改革后，中央政府財政收入增加，地方政府財政收入減少，沒有一個地方政府在任何一年本級財政有過盈余，即地方政府年年是赤字且赤字規(guī)模越來越大。當中央政府本級財政盈余不斷增加時，地方財政收入?yún)s十分短缺。同時地方財政收入占總收入比重在減少，例如，1993年地方財政收入占總財政收入比重為78%，到2007年降到46%，但是地方財政支出占總支出比重在增加。而地方政府沒有稅收立法權(quán)和發(fā)行公債的權(quán)力。
資料顯示，地方政府約40%的支出靠中央政府轉(zhuǎn)移支付來解決。中央的補助，級別越低的政府越難得到，這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政極其困難的原因。為了彌補財政收入不足，地方政府管轄的行政與事業(yè)單位曾經(jīng)營過企業(yè)，但多因經(jīng)營不善而關(guān)閉。一些地方政府也曾因“亂收費”，“亂罰款”、“亂攤派”，后被中央政府制止。
因此，近年來地方政府更多依靠城市土地轉(zhuǎn)讓收入填補財政空缺。高額的土地轉(zhuǎn)讓金加劇了城市房價的高漲，在一定程度上形成了地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商在高房價方面的利益一致性。實際上，房地產(chǎn)商依賴高房價謀利，地方政府利用高房價向購房者征隱形稅。然而，土地是有限的，以出讓土地為基礎(chǔ)的財政收入是不能持續(xù)的。在房地產(chǎn)市場低迷的今天，土地的出讓變得格外困難，地方政府的日子可想而知。
地方財政收入短缺造成地方性的基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴重不足，如城市交通、道路，垃圾、污水處理，空氣凈化，公共環(huán)境衛(wèi)生設(shè)備，社區(qū)公園等。世界銀行2004年估算，環(huán)境污染每年使中國造成的損失占GDP的8%~12%。世界銀行2006年統(tǒng)計，20個全球污染最嚴重的城市，16個在中國。而我國2006年環(huán)境保護和城市水資源支出僅占財政收入的0.4%和GDP的0.08%。
地方財政支出占總支出比重在增加。1993年地方財政支出占總財政支出的比重為72%，2007年為77%。在事權(quán)的劃分上，地方政府要負責義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會保障、地方基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護。由于財政困難，這些方面的投入難以保證。政府教育投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不到3%，低于5%的世界平均水平。政府的醫(yī)療衛(wèi)生投入占GDP的比重，發(fā)達國家一般在5%~7%，中國只有2%左右。2006年地方政府衛(wèi)生支出占總支出的98%。由于地方財政困難，政府醫(yī)療投資占醫(yī)療中投資的比重從1985年的38.6%下降到2005年的18%，個人醫(yī)療支出占總支出的比重從1985年的28.5%上升到2005年的52.2%。我國的財政收支中沒有包括由地方政府管理的社會保障收支，若包括社會保障，地方政府做的事就更多了。
地方政府沒有稅收立法權(quán)，沒有發(fā)行公債的權(quán)力。許多地方政府只好向地方銀行借款，或通過其他渠道融資。10年前，人們就估計地方政府的債務(wù)有2000億元，現(xiàn)在肯定比那時高多了。這種信息不公開，也很難知道準確數(shù)字，其實，地方政府的有些行為實際上是由財政稅收制度決定的。不少貧困地區(qū)政府拖欠工資，靠東借西借度日，沒有余力提供必要的地方性公共產(chǎn)品。
3、解決地方財政困難的改革措施
解決地方財政困難要靠改革稅制和財政體制，比如增加中央政府直接支出，提供更多的公共產(chǎn)品；或者增大地方政府的財力。從2007年的中央和地方財政支出結(jié)構(gòu)看（23%比77%），政府提供的地方性公共產(chǎn)品遠遠大于全國性的公共產(chǎn)品。中國幅員遼闊，各地情況差別大，讓中央直接為各地提供地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本會很高。目前采取的辦法是中央通過轉(zhuǎn)移支付，撥款給地方，讓地方提供公共產(chǎn)品。在改革轉(zhuǎn)移支付體系的同時，應(yīng)該設(shè)立新的地方稅種，以及給地方政府發(fā)行公債的權(quán)力，讓地方政府自己解決一點自己的財政困難問題。
一是取消增值稅返還、增大地方政府在增值稅中的份額。目前的轉(zhuǎn)移支付制度存在嚴重問題：轉(zhuǎn)移支付的主要部分是增值稅返還。根據(jù)公開的數(shù)據(jù)，2002年增值稅返還占總轉(zhuǎn)移支付的41%，但是現(xiàn)行返還機制嚴重依賴基數(shù)，造成地區(qū)人均稅收返還差距逐年擴大的趨勢：因為增加值增長率提高，稅收返還就增加，所以越富裕的地區(qū)得到的增值稅返還越多；另外，當增加值增長率提高時，地方政府增值稅在增值稅總額中的比重實際上會減少，即使增長率不變，地方增值稅比重也會隨著時間推移而減少，直逼25%�，F(xiàn)在政府的稅收返還基于現(xiàn)價，受通貨變化的影響，通貨膨脹增加時中央政府增值稅份額增加，通貨緊縮時中央政府份額減少。綜上所述，筆者建議應(yīng)該取消增值稅返還，增加地方政府在增值稅中的份額，這樣中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也就縮小了。
二是改革轉(zhuǎn)移支付體制，更好發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)各地財力的作用。目前轉(zhuǎn)移支付的另一主要部分是專項補助。這一部分往往需要地方政府的配套資金。2002年這部分占總轉(zhuǎn)移支付的32.7%。許多貧困地區(qū)的政府不喜歡專項轉(zhuǎn)移支付，因為配套資金難以籌措。轉(zhuǎn)移支付中還包括一般性財力補助。2002年這部分資金占總轉(zhuǎn)移支付的22%。每個地方政府都想得到更多的財力補助。貧困地區(qū)希望中央扶貧，富裕地區(qū)希望中央獎勵先進。為了得到中央的補助，各地政府都絞盡腦汁，花費大量人力物力。在理論上講，轉(zhuǎn)移支付有兩個主要功能：一是糾正外部作用，一個地區(qū)治理風(fēng)沙可能對另一個地區(qū)帶來好處，這叫做好的外部作用，治沙地區(qū)無法向受益地區(qū)要錢，中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付讓收益地區(qū)補償治沙地區(qū)。
在美國，地方政府約20%的財政支出靠聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付解決。二是調(diào)節(jié)地區(qū)間財力。研究發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付主要用于調(diào)節(jié)各地財力。我國貧困省份財政很困難，應(yīng)該更好發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)各地財力的作用。
三是設(shè)立新稅種。中國上世紀30年代進行了一系列財稅改革。例如，引入累進的所得稅和遺產(chǎn)稅等直接稅。1950年我國就設(shè)置了房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅等稅種，后來被廢除。財產(chǎn)稅在美國一直存在。美國各州個人財產(chǎn)稅率不同。2007年全國平均稅率為1.38%。稅率最高的州是得克薩斯（2.57%），最低的州為夏威夷（0.4%），亞拉巴馬（0.65%）和加利福尼亞（0.68%）。個人財產(chǎn)稅每年都需繳納，對一般人而言，主要包括房屋和車輛，稅基隨財產(chǎn)價值變化而變化。除財產(chǎn)稅外，美國還征收遺產(chǎn)稅和贈與稅。美國聯(lián)邦政府遺產(chǎn)稅2008年為45%，豁免額為200萬美元，2011年最高稅率將為55%，豁免額為100萬美元。贈與稅與遺產(chǎn)稅差不多。面對沉重的稅負，許多富人都將大量財產(chǎn)無償捐贈給社會。比如居住在內(nèi)布拉斯加的世界首富巴菲特就宣布將所有家產(chǎn)捐給社會。再比如，位于東海岸的羅得島州新港地帶的大批早期興建的豪宅，現(xiàn)在都成了公共財產(chǎn)，供游人參觀。中國目前沒有個人財產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅，個人所得稅在總稅收中比重很小，收入分配很難得到調(diào)節(jié)。征收財產(chǎn)稅可以縮小貧富差別，可以增加稅收，解決地方財政收入困難的問題，同時可以解決房地產(chǎn)業(yè)中的泡沫問題。從長遠講，土地財產(chǎn)稅可以解決土地集聚問題。我國稅制改革的方向應(yīng)該是增加個人所得稅、財產(chǎn)稅等，減少企業(yè)稅負。
四是允許地方政府適度發(fā)行公債。從歷史角度講，民國初期，中國地方政府也發(fā)行過內(nèi)、外債。當時，軍閥割據(jù)，財政極為混亂，地方公債泛濫失控。1928年，北伐成功，中國重歸一統(tǒng)，政府對中央和地方公債發(fā)行權(quán)予以限制、規(guī)范�？箲�(zhàn)開始后，中央政府統(tǒng)一發(fā)行公債，停止地方政府的公債發(fā)行。
目前，我國地方政府沒有發(fā)行公債的權(quán)力，中央政府代地方政府發(fā)行一些債務(wù)。世界上不少國家地方政府有發(fā)行債券的權(quán)力（如美國、日本、加拿大、德國）。日本的地方政府原來不能發(fā)行地方公債，二戰(zhàn)之后修改憲法，允許地方擁有債券融資權(quán)力。中國是一個大國，一個省相當于一個中等國家。各地發(fā)展水平不同，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求不同，財力也不同，這個權(quán)力就顯得更加重要。
這些年來，不少地方政府已經(jīng)向地方銀行借款，政府隱性債務(wù)已經(jīng)很大。既然如此，不如讓地方政府公開發(fā)行債務(wù)，使隱性債務(wù)公開化，便于監(jiān)督管理。另外，地方政府自己發(fā)行債務(wù)、自己償還債務(wù),會增加地方政府的責任心，提高債務(wù)資金的使用效率。自己知道將來債務(wù)要自己償還，借的時候就會有所收斂，而自己借來的錢花起來也會更小心謹慎。
如果允許地方政府發(fā)行債務(wù)，最需要擔心的就是地方政府濫用權(quán)力，債務(wù)發(fā)行失控，浪費資金、貪污資金。因此，應(yīng)該采取多種形式，加強對地方政府的監(jiān)督。要采用現(xiàn)代化的管理手段，使地方財政收支和債務(wù)狀況逐步公開透明。中國歷來依靠中央政府監(jiān)督地方政府，依靠上級政府監(jiān)督下級政府，現(xiàn)在，隨著時代的發(fā)展，我們應(yīng)該發(fā)揮地方民眾在監(jiān)督地方政府方面的作用。 |