為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的下滑風(fēng)險(xiǎn),中國(guó)政府果斷地采用了經(jīng)濟(jì)刺激政策。盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)理論界對(duì)于積極財(cái)政政策的效果仍在爭(zhēng)論,但是這種擴(kuò)張性的財(cái)政政策對(duì)于增加短期總需求、克服當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑無疑是正確的選擇。
　　關(guān)鍵的問題是,政府新增財(cái)政支出的錢從哪里來？錢只能靠政府發(fā)行債務(wù)解決。令人困惑的是,按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十八條規(guī)定:“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券�！碑�(dāng)然,不合理的法律和規(guī)定是可以改變的。這不是地方政府債務(wù)的真正問題。問題的核心在于地方政府債務(wù)的管理問題。如果不加約束地一哄而上,地方政府債務(wù)將面臨失控的風(fēng)險(xiǎn),地方政府債務(wù)危機(jī)的擔(dān)憂就有可能在不遠(yuǎn)的將來成為現(xiàn)實(shí)。

　　負(fù)債成地方財(cái)政常態(tài)

　　盡管法律明文規(guī)定地方政府不能舉債,但是令人尷尬的事實(shí)是,在地方各級(jí)財(cái)政中,負(fù)債運(yùn)營(yíng)已經(jīng)成為顯性的常態(tài)。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組的粗略統(tǒng)計(jì),目前我國(guó)地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上。其中,地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬元。
　　而且,地方政府債務(wù)的復(fù)雜性在于:地方政府債務(wù)中,既有顯性債務(wù),也有隱性債務(wù)。顯性債務(wù)一般包括外國(guó)政府與國(guó)際金融組織的貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、拖欠工資、拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金等,除了明確的負(fù)債外,常表現(xiàn)為未支付的應(yīng)付支出;隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保的外債、地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社保資金缺口等,地方國(guó)有企業(yè)、學(xué)校等事業(yè)單位的負(fù)債從廣義上來講也是地方政府負(fù)債。特別是各級(jí)地方政府為滿足地方財(cái)力需要,通過違規(guī)發(fā)債、設(shè)立政府下屬的投融資公司從銀行體系申請(qǐng)貸款甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隱性負(fù)債。

　　關(guān)鍵是如何管理

　　地方政府發(fā)債具有經(jīng)濟(jì)上的合理性。首先,地方政府的收支會(huì)經(jīng)常性出現(xiàn)臨時(shí)不平衡;其次,很多資本性支出,如公路、橋梁等是地方性公共產(chǎn)品,地方政府提供具有優(yōu)勢(shì),如果通過稅收為這些使用時(shí)期很長(zhǎng)的項(xiàng)目融資則既無效率也不公平。因?yàn)橐淮涡哉魇站揞~稅收會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)帶來很大的負(fù)面沖擊,而一些居民有可能支付了高額的稅收后則遷居,無法享受項(xiàng)目未來的收益,通過債務(wù)融資則能通過債務(wù)期限內(nèi)的多次稅收償還本金和利息,很好地解決了納稅人收益和付出的匹配。所以,地方政府債務(wù)可以分為一般責(zé)任債務(wù)（為臨時(shí)性財(cái)政赤字融資）和特定項(xiàng)目債務(wù)（為資本項(xiàng)目融資）,前者通過地方政府稅收償還,后者通過項(xiàng)目本身的收入償還。
　　我國(guó)地方政府發(fā)行債務(wù)有其必要性,但關(guān)鍵的問題在于如何管理地方債務(wù)。地方政府債務(wù)的管理體制與一個(gè)國(guó)家的政治體制密不可分。對(duì)于聯(lián)邦制的國(guó)家,地方政府（相當(dāng)于子公司）擁有更大的自主發(fā)債權(quán)力,同時(shí)也承擔(dān)債務(wù)破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn);而單一制國(guó)家的地方政府（相當(dāng)于分公司）不可能承擔(dān)破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn),所以發(fā)債的權(quán)力也受到極大制約。單一制國(guó)家的地方政府的債務(wù)都由其中央政府以各種形式擔(dān)保。所以,地方政府債務(wù)要么由中央政府發(fā)行,然后轉(zhuǎn)貸給地方政府;或者由地方政府發(fā)債,中央政府則進(jìn)行嚴(yán)格的管理。我們國(guó)家的政治體制決定了地方政府不承擔(dān)債務(wù)破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn),因此地方政府債務(wù)必須由中央政府轉(zhuǎn)貸或嚴(yán)格管理。
　　中央轉(zhuǎn)貸在我國(guó)不是最有效率的方法:首先,債務(wù)的利率無法反映地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn);其次,地方政府也可能存在債務(wù)違約的道德風(fēng)險(xiǎn);第三,償債責(zé)任過分集中在中央政府,中央政府無法有效管理。所以,如果允許地方政府舉債,則債務(wù)人對(duì)地方政府信用狀況就會(huì)更關(guān)注,形成了更有效的市場(chǎng)監(jiān)督約束機(jī)制。

　　四點(diǎn)政策建議

　　考慮到地方政府財(cái)政狀況和地方項(xiàng)目的復(fù)雜性,地方政府更有信息優(yōu)勢(shì)發(fā)行債務(wù)和實(shí)施債務(wù)融資項(xiàng)目的管理。但是為了將總需求控制在合理水平、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu),特別是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),中央政府十分有必要對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理。而中央政府對(duì)于地方政府債務(wù)的管理應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手:
　　首先,中央政府要了解地方政府債務(wù)總量、結(jié)構(gòu)和性質(zhì)。這需要為地方政府債務(wù)建立嚴(yán)格的會(huì)計(jì)核算制度并將地方政府債務(wù)納入政府預(yù)算核算,讓中央政府能及時(shí)準(zhǔn)確地掌握地方政府債務(wù)的信息。
　　其次,地方政府債務(wù)的發(fā)行須經(jīng)過中央政府的審批。一方面是為了防止經(jīng)濟(jì)過熱,控制債務(wù)發(fā)行總量。另一方面也是為了實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金投放的合理結(jié)構(gòu)。
　　第三,中央政府需要建立一系列的地方債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系,對(duì)債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)和前瞻性的評(píng)價(jià),及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,最大限度地控制地方政府債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。
　　最后,應(yīng)該選擇有條件的地方政府作為試點(diǎn),發(fā)行地方政府債券。地方政府債券一方面能極大提高流動(dòng)性,降低融資成本,同時(shí)也可為我國(guó)金融市場(chǎng)提供一種更安全的政府類債券,滿足個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資者的需要,有助于促進(jìn)評(píng)級(jí)等中介機(jī)構(gòu)發(fā)展。
　　當(dāng)前財(cái)政刺激計(jì)劃就像一個(gè)裝滿油、蓄勢(shì)待發(fā)卻沒有操縱系統(tǒng)和剎車系統(tǒng)的跑車,亟須一套優(yōu)質(zhì)的制動(dòng)裝置來維護(hù)其運(yùn)轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性和高效性。我們非常希望看到規(guī)范的地方債務(wù)管理體系能成為這輛跑車有效的剎車和操作系統(tǒng)。
　　為保增長(zhǎng),我國(guó)出臺(tái)了巨額的政府投資計(jì)劃,而這些政府新增財(cái)政支出的錢主要靠政府發(fā)行債務(wù)解決。從目前的實(shí)際情況來看,我國(guó)地方政府發(fā)債具有經(jīng)濟(jì)上的合理性和必要性,但關(guān)鍵的問題在于如何管理地方債務(wù)。
　　考慮到各地財(cái)政狀況和項(xiàng)目的復(fù)雜性,地方政府更有信息優(yōu)勢(shì)發(fā)行債務(wù)和實(shí)施債務(wù)融資項(xiàng)目的管理。但是為了將總需求控制在合理水平、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu),特別是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),中央政府十分有必要對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。