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| 理順政府間財政關(guān)系關(guān)鍵一步 |
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| 2009-03-12 作者:崔宇 來源:上海證券報 |
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盡管今年的《政府工作報告》把扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)增速下滑趨勢作為宏觀調(diào)控最重要的目標(biāo)，但著力改善民生的決心也前所未有。而且，總額4萬億的兩年投資計劃也作了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，向民生傾斜。據(jù)財政部部長謝旭人透露，今年中央財政用于教育、醫(yī)療、社會保障和保障性住房等民生方面的支出為7285億元，按可比口徑增長29.4%。由于去年財政收入僅增長17.5%，而且估計今年財政收入增長并不樂觀，因此今年民生領(lǐng)域接近30%的支出增長規(guī)模已是非常可觀。
自從1994年分稅制改革以來，中央財政收入的比重從改革前的20%多攀升至50%左右，2008年為54%，而中央財政支出的比重則基本維持在30%左右，但2004年以后比重有些下滑，2008年下降到了21.4%。從表面上看，分稅制后中央財政收入多支出少，地方財政收入少支出多，也就是學(xué)者們說的“事權(quán)與財權(quán)不對稱”，這也讓許多地方政府在公共品領(lǐng)域支出甚微有了似乎充足的理由。
但從另一方面看，既然地方政府支出規(guī)模占了財政總支出的70%至80%，也說明分稅制后通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，地方政府可供支配的財力并沒有下降而且近幾年還在上升，地方政府沒錢提供公共產(chǎn)品的理由并不那么充分，只是把錢花在別處罷了。可以說，事權(quán)和財權(quán)在結(jié)構(gòu)上是扭曲的，這種結(jié)構(gòu)性扭曲表現(xiàn)在地方政府該得的預(yù)算內(nèi)收入沒有拿到，因此有了“跑步錢進(jìn)”和擴(kuò)大預(yù)算外收入的激勵，這也導(dǎo)致了該支出的沒有支出，因為轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外支出的監(jiān)管有漏洞。
從這個意義上來講，為了彌補(bǔ)民生領(lǐng)域的欠賬，必須要在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上理順政府間的財政關(guān)系。一種思路是中央財政承擔(dān)大頭、地方財政補(bǔ)充，這是由于公共產(chǎn)品大都具有正外部性，地方政府缺乏供給激勵，不想自己栽樹別人乘涼。事實上，歐洲許多發(fā)達(dá)國家對于基礎(chǔ)教育、醫(yī)療和社保，中央一級財政支出比重都在70%左右。當(dāng)然，這需要完善目前的轉(zhuǎn)移支付體系嚴(yán)防截留和挪用，但目前《預(yù)算法》中對違反該法的“法律責(zé)任”條款不是追究法律責(zé)任，只是追究行政責(zé)任。
另一種思路是由于地方政府最了解本轄區(qū)內(nèi)資源優(yōu)勢和公眾需求，讓地方政府大部分承擔(dān)公共品的供給，可以減少信息不對稱和資金在多層政府中傳遞的漏損，其實這也是分稅制的題中應(yīng)有之義。但對于中國來說，為了化解目前戶籍管制和人口流動性增加的矛盾，也需要中央財政出錢建立一個全國性低層次的教育、醫(yī)療和社會保障體系，至少要把那些長期漂流在外的幾乎“三不管”的農(nóng)民工納入。
從理論上看，后一種思路無疑是最優(yōu)選擇，當(dāng)然這需要進(jìn)一步完善現(xiàn)有的分稅制，增加地方政府的財權(quán)。首先，在增值稅已經(jīng)改為消費型的背景下，地方政府的財源已經(jīng)受到很大影響，應(yīng)重新界定中央和地方的稅種和共享稅的分配比例，比如消費稅可否改為地方稅，企業(yè)和個人所得稅可否讓地方享受更大分成，這樣地方也有了為納稅人提供更多公共產(chǎn)品的激勵；其次，要把土地收入等預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)的軌道，還地方政府可支配財力以本來面目；最后，推行“地方分稅制”改革，把省級以下政府的財政安排也納入其中。
正如收入分配改革要注重初次分配一樣，二次分配必然要帶來效率的損失，中央和地方的財政關(guān)系也是如此，過多通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)地方政府的財源不足既會導(dǎo)致分配不公也會讓資金層層漏損，最終事倍功半，因此，理順政府間的財政關(guān)系和完善政績考核體制，讓低層地方政府就地“取之于民、用之于民”，是比中央財政加大支出力度更有效的解決民生問題之道。(作者系財經(jīng)評論員)
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