|
近期由發(fā)改委和電監(jiān)會(huì)聯(lián)合制定的《關(guān)于加快推進(jìn)電價(jià)改革的若干意見（征求意見稿）》，明確了電價(jià)改革的必要性，確定了改革目標(biāo)和原則，并提出了電價(jià)改革的七個(gè)重點(diǎn)任務(wù)，其中包括推進(jìn)銷售電價(jià)改革。
中國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致了現(xiàn)階段能源需求的快速增長(zhǎng)。從2002 至2007年，中國(guó)的一次能源消費(fèi)年均增長(zhǎng)率高達(dá)11.8%，即使在發(fā)生金融危機(jī)的2008年，一次能源消費(fèi)也增長(zhǎng)了7.55%。能源供需的矛盾凸顯，除了反映在短期能源供應(yīng)緊缺（氣荒煤荒電荒），主要體現(xiàn)在能源價(jià)格快速上漲。
同時(shí)，全球氣候變暖問題日益迫切，成為全球政治、經(jīng)濟(jì)博弈的主題，中國(guó)因其能源相關(guān)的二氧化碳排放大量增長(zhǎng)成為國(guó)際關(guān)注的焦點(diǎn)。由于能源價(jià)格對(duì)于節(jié)能減排的重要性，改革的呼聲漸大，政府也一再認(rèn)可和強(qiáng)調(diào)能源價(jià)格改革的重要性。由于歷史的原因，能源改革的核心常常是理順能源價(jià)格和形成合理透明的價(jià)格機(jī)制。但是，中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和特征決定了能源價(jià)格市場(chǎng)化改革相對(duì)緩慢。如果能源價(jià)格政府定價(jià)，改革能源補(bǔ)貼就成為能源價(jià)格改革的重要環(huán)節(jié)。
改革居民電價(jià)現(xiàn)階段應(yīng)該還是一個(gè)改革居民用電補(bǔ)貼的問題。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，由于收入和支付負(fù)擔(dān)問題，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的能源補(bǔ)貼是合理的，有時(shí)甚至是必需的，現(xiàn)實(shí)中也是如此，最近幾次電價(jià)調(diào)整，居民電價(jià)基本沒有動(dòng)。中國(guó)能源補(bǔ)貼主要通過低價(jià)形式對(duì)一些能源消費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼和交叉補(bǔ)貼。另一個(gè)方面，電力是現(xiàn)代社會(huì)和現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，隨著城市化進(jìn)程，居民生活水平和質(zhì)量的不斷提高，居民的能源消費(fèi)將集中于消費(fèi)清潔方便的電力，居民用電量將不斷增加，居民用電補(bǔ)貼持續(xù)增加。
即使是對(duì)業(yè)內(nèi)人士，中國(guó)的電價(jià)也是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，很少有人講得清楚。首先電價(jià)不完全是根據(jù)供電成本，許多是根據(jù)歷史定價(jià)以及需要的新增費(fèi)用行政決定。除了分類過細(xì)，結(jié)構(gòu)上存在不同用戶之間嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼。交叉補(bǔ)貼主要是工業(yè)和商業(yè)的電價(jià)高于其實(shí)際供應(yīng)成本，而居民農(nóng)業(yè)等的電價(jià)低于其實(shí)際供應(yīng)成本，就是用工業(yè)和商業(yè)用電的收益補(bǔ)貼居民電價(jià)和農(nóng)業(yè)用電的虧損。此外，實(shí)行城鄉(xiāng)同價(jià)，就是補(bǔ)貼農(nóng)村用電。
廈門大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心最近對(duì)中國(guó)電力補(bǔ)貼進(jìn)行了研究，對(duì)比分析了中國(guó)與世界部分發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的居民電價(jià)和工業(yè)電價(jià)水平。結(jié)果說明，第一，從絕對(duì)值相比較，中國(guó)的居民電價(jià)較低，而工業(yè)電價(jià)相對(duì)較高。第二，在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，居民電價(jià)與工業(yè)電價(jià)的比均大于1，即居民高工業(yè)低，這也是與實(shí)際電力供應(yīng)成本一致。而中國(guó)則是居民電價(jià)低于工業(yè)電價(jià)，而且中國(guó)居民電價(jià)的變化幅度小于發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，這是因?yàn)檎谥贫妰r(jià)政策時(shí)，通常要考慮到社會(huì)穩(wěn)定和居民承受力等問題，人為壓低居民電價(jià)。如果補(bǔ)貼不能財(cái)政直補(bǔ)，就只能實(shí)行交叉補(bǔ)貼。
需要提出的是，發(fā)展中國(guó)家對(duì)居民用電進(jìn)行補(bǔ)貼有其合理性，不只是中國(guó)在做。交叉補(bǔ)貼在一定程度上可以保證普通居民基本生活用電，減輕居民的電力消費(fèi)支出壓力，擴(kuò)大用電范圍，有利于國(guó)民生產(chǎn)力的普遍提高。但是，隨著能源價(jià)格走高和節(jié)能減排壓力的加大，交叉補(bǔ)貼的種種弊端逐漸顯露出來。第一，交叉補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)是價(jià)格扭曲，不僅扭曲電力市場(chǎng)，而且扭曲其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門，成為電力市場(chǎng)化改革的阻礙；第二，低電價(jià)會(huì)導(dǎo)致電力的過度消費(fèi)，而我國(guó)又是以燃煤發(fā)電為主，電力消費(fèi)的不合理增加會(huì)導(dǎo)致煤炭消費(fèi)的增加，增加了廢氣和二氧化碳的排放，加重環(huán)境壓力，限制節(jié)能減排的空間；第三，更為重要的是，由于補(bǔ)貼設(shè)計(jì)的缺陷，目前交叉補(bǔ)貼最大受益者常常是不需要補(bǔ)貼的居民。貧困居民，沒有接入電網(wǎng)的居民和電力消費(fèi)量非常小的居民，根本就沒有或者是只獲得非常少的補(bǔ)貼。目前的無目標(biāo)的交叉補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上大部分補(bǔ)貼了中等以上收入的人群（用電多）。這和補(bǔ)貼初衷背道而馳，因此，目前的無目標(biāo)電力補(bǔ)貼不公平而且缺乏效率。
教科書上說，居民電價(jià)除了應(yīng)該保證居民的基本用電需要，在能源供需和環(huán)境問題日益突出的今天，還應(yīng)該反映資源稀缺和環(huán)境治理成本。居民電價(jià)還需要強(qiáng)調(diào)抑制不合理需求，鼓勵(lì)節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境，現(xiàn)行居民的單一電價(jià)不能做到這兩點(diǎn)。因此，對(duì)居民電價(jià)的改革勢(shì)在必行。由于政府歷史地人為壓低電價(jià)，因此居民電價(jià)改革的結(jié)果很可能是電價(jià)上漲，而居民電價(jià)上漲是一個(gè)對(duì)公眾和決策者都非常敏感的話題，居民電價(jià)改革中可能遇到很大阻力。但是，改革居民電價(jià)是必需的，透明的定價(jià)機(jī)制是贏得消費(fèi)者理解的關(guān)鍵，定價(jià)機(jī)制中應(yīng)當(dāng)為居民參與定價(jià)留有一席之地。
電力補(bǔ)貼與居民生活息息相關(guān)。保證居民的基本用電需要是現(xiàn)代化社會(huì)生活的一個(gè)重要方面，是政府的責(zé)任。事實(shí)上，我們可以將居民用電的補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)得更有效、更公平。比如實(shí)行階梯電價(jià)，就可以在電價(jià)上漲時(shí)，或者沒有上漲的情況下，通過將居民電價(jià)和電價(jià)補(bǔ)貼設(shè)計(jì)得更好，達(dá)到不影響，或者很小地影響普通居民用電開支，又能提高用電效率。
（作者系廈門大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授） |