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去年初以來,公共租賃住房成為社會(huì)議論的一個(gè)熱點(diǎn)。2009年國家已開始研究制訂《公共租賃住房指導(dǎo)意見》,當(dāng)年北京、常州、廈門、重慶等地開始實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)和嘗試。2010年1月出臺(tái)的“國十一條”，明確規(guī)定各地應(yīng)把公共租賃住房列入本地2010-2012年住房建設(shè)規(guī)劃。
當(dāng)前，以廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房為主的住房保障制度無法覆蓋全部的中低收入群體，存在“夾心層”現(xiàn)象。另外，在外來人口較多、房價(jià)較高的上海等一線城市，散亂、無序的住房租賃市場，無法滿足各種社會(huì)群體對于租房居住的需求。在這種情況下，建立有別于福利分房時(shí)代的全新的公共租賃住房制度，變得越來越急迫。但當(dāng)前對于如何制定公共租賃住宅政策仍存在很多疑難問題。對此，筆者認(rèn)為需要做四點(diǎn)深入思考。
公租房的性質(zhì)是什么
對于住房，需要明確公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的邊界。只有這樣才能弄清楚政府該承擔(dān)什么職能，市場又該扮演什么角色。
所有的公共產(chǎn)品，都是用來增加多數(shù)人經(jīng)濟(jì)福利的。由于容易產(chǎn)生不用付費(fèi)即可享受的“搭便車”現(xiàn)象，有盈利訴求的企業(yè)都不愿提供公共產(chǎn)品，所以必須由政府出面做這種事。對于部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也可以在政府協(xié)調(diào)下，讓企業(yè)參與生產(chǎn)和經(jīng)營，比如收費(fèi)的高速公路，可由企業(yè)投資并由其經(jīng)營一定年限。
作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的那部分住宅，惠及的對象是無法通過市場解決居住問題的弱勢群體，其重要特征之一是不能轉(zhuǎn)化為私權(quán)，而只能作為公有或集體所有物品，動(dòng)態(tài)地讓居住困難群體享用。廉租房正是這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。所謂“動(dòng)態(tài)”，是指某套住房的使用權(quán)不能永久地為某戶家庭所占有。廉租房既屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，又屬于住房保障體系；而經(jīng)濟(jì)適用房雖然屬于住房保障范疇，但由于其產(chǎn)權(quán)基本屬于私有（雖然是有限產(chǎn)權(quán)），所以不屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。
從上述意義分析，公共租賃住房的性質(zhì)應(yīng)該向準(zhǔn)公共產(chǎn)品靠攏，也即由政府投入一定的資源，讓一定的社會(huì)人群受益，而且受益權(quán)必須是能夠流動(dòng)的，如果租賃權(quán)固化，則就淪為實(shí)質(zhì)上的私有產(chǎn)品。
從住房保障范疇看，社會(huì)保障是指國家和社會(huì)通過立法對國民收入進(jìn)行分配和再分配，對社會(huì)成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會(huì)安全制度。一般來說，社會(huì)保障由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等組成。社會(huì)救濟(jì)是對貧困者提供物質(zhì)幫助，我國的廉租房制度就是屬于此范疇。社會(huì)福利一般指提高廣大社會(huì)成員生活水平的各種政策和社會(huì)服務(wù)，我國房改以前實(shí)行的就是福利化分房制度。
公共租賃住房既可以以社會(huì)救濟(jì)為主，也可以以社會(huì)福利為主。二戰(zhàn)以前的社會(huì)保障只是保證居民擁有維持生存所必需的生活資料，二戰(zhàn)以后福利國家紛紛出現(xiàn)。與之相適應(yīng)，歐美國家的公共租賃住房二戰(zhàn)之前偏重于社會(huì)救濟(jì)，二戰(zhàn)后帶有更多的社會(huì)福利色彩。當(dāng)然，國別不同，程度有異。如瑞典突出社會(huì)福利，美國注重社會(huì)救濟(jì)。
準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)：小口徑還是大口徑
公共租賃住房作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，所覆蓋的社會(huì)群體可大可小。從小口徑分析，它面向特定的人群，解決的三類住宅產(chǎn)品暫時(shí)無法覆蓋的人群。第一類是市場化的商品住宅和產(chǎn)權(quán)式的經(jīng)濟(jì)適用房；第二類是市場化的出租型住房；第三類是正在實(shí)施中的準(zhǔn)公共產(chǎn)品——廉租房。主要覆蓋的人群有三類：一是本地“夾心層”，本市符合廉租房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)但沒輪候到實(shí)物配租的（屬于低收入），符合經(jīng)濟(jì)適用房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)但沒輪候到或放棄購買的（屬于中低收入）。二是包括剛畢業(yè)的大學(xué)生，引進(jìn)的人才，外來務(wù)工人員。三是對于單親家庭、殘疾人、老年人、無家可歸者等特殊弱勢群體可適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)。從社會(huì)保障的性質(zhì)上看，這種公共租賃房，帶有較多的救助和優(yōu)扶色彩，兼有一點(diǎn)社會(huì)福利性質(zhì)。
從大口徑分析，公共租賃住房可以類似于我國的高速公路和公共圖書館，面向社會(huì)公眾開放，可以讓所有人群入住。雖然是面向社會(huì)公眾，但有些車不能在高速公路上行駛，有些人也沒有去公共圖書館的意愿。與之類似，由于公共租賃住房在地點(diǎn)選擇、戶型設(shè)計(jì)、裝修標(biāo)準(zhǔn)、物業(yè)服務(wù)方面存在生活舒適度方面的限制，絕大部分高收入群體并無租住的意愿。實(shí)踐中，愿意入住公共租賃房的人群絕大部分屬于無私房者，其中多屬中等及以下收入群體，少數(shù)雖屬中高收入群體——也只是過渡性需求，待其購買商品住宅后，需求自然消失。從社會(huì)保障的性質(zhì)上看，這種公共租賃房，帶有較多的社會(huì)福利色彩，兼顧社會(huì)救助和優(yōu)扶功能。
制度設(shè)計(jì)的長遠(yuǎn)考慮與近期制約
任何一項(xiàng)社會(huì)制度，都會(huì)面臨長期與近期的效益差異，住房制度尤其如此。近百年來，歐美國家的住房政策就經(jīng)歷了多次的變遷，比如在中低收入家庭的租房問題上，就經(jīng)歷過實(shí)物補(bǔ)貼向貨幣補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)變。我國的住房制度改革，歷經(jīng)十幾年才完成了由福利分房向貨幣分房的轉(zhuǎn)變，房改之前實(shí)行的就是具有社會(huì)福利性質(zhì)的公共租賃住房制度，只不過水平很低而已。而部分尚未房改的老公房，至今仍需要政府不斷補(bǔ)貼。
因此，現(xiàn)在重新設(shè)計(jì)公共租賃住房制度，有必要考慮這一制度運(yùn)行的可持續(xù)性、長期績效性，絕不能重新回到政府大包大攬、被迫不斷增加財(cái)政支出的老路上去�！罢y(tǒng)籌、市場運(yùn)作”應(yīng)成為指導(dǎo)方針，如何最大限度的利用市場機(jī)制，保證經(jīng)租企業(yè)和機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)微利運(yùn)營，從而使這一制度實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。從這一點(diǎn)出發(fā)，選擇上述大口徑的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)于小口徑的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@樣使租房需求規(guī)模更大，可以使公共租賃住房更容易以略低于（比如80%）市場租金的水平，甚至是完全以市場租金水平租出去。
然而，從短期來看，目前公共租賃住房受中央政府、地方政府、社會(huì)民眾的關(guān)注度非常高。中央的口徑（相關(guān)意見稿）和許多已出臺(tái)相關(guān)政策的城市，皆將其作為住房保障的一部分，而且?guī)缀跞窟x擇小口徑的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。
從具體操作步驟上，筆者認(rèn)為我國公共租賃住房制度實(shí)施可以分為兩步走：第一步先實(shí)行小口徑準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，第二步實(shí)行大口徑準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)的政策在擬定條文時(shí)可預(yù)留空間。
如何處理與市場化租房的關(guān)系
從居住主體上劃分，目前我國住房體系可分為兩大類：一類是產(chǎn)權(quán)式住房,另一類是租賃式住房。租賃型住房包括廉租房、未房改的老公房、將要實(shí)行的公共租賃房和市場化的租賃房。公共租賃房既要向下對接廉租房，又要向上對接市場化的租賃房，而與老公房的關(guān)系不大。目前廉租房運(yùn)作模式已經(jīng)相對固化并趨于成熟，而市場化租賃房則處于比較散亂狀態(tài)。
目前全國很多城市，尤其是一線城市的住房租賃市場總體供應(yīng)量并不小，比如上海市場化的住房租賃面積為3100萬平米左右，而且未來相當(dāng)長一段時(shí)間，隨著新建商品住宅面積的持續(xù)增長，租賃型住房的可供應(yīng)面積還將相應(yīng)增加，與發(fā)達(dá)國家相比，上海市場化租賃住房比重偏低，基本不必為供不應(yīng)求而擔(dān)憂。
問題在于兩方面。一方面是供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理。中低租金的中小戶型供應(yīng)不足，比如上海住房租賃需求主體是來滬從業(yè)人員、大學(xué)畢業(yè)生、引進(jìn)人才和本市中低收入家庭，多數(shù)需要租金水平較低的中小戶型。低租金的集體宿舍嚴(yán)重供應(yīng)不足。部分外來務(wù)工人員或少數(shù)才畢業(yè)的大學(xué)生急需低租金的集體宿舍或藍(lán)領(lǐng)公寓。經(jīng)營住房出租的企業(yè)和機(jī)構(gòu)太少，導(dǎo)致供應(yīng)的集約化水平極低，市場成熟度相當(dāng)?shù)汀?
另一方面是市場失序和管理缺位。住房租賃市場處于放任狀態(tài)，自發(fā)的、分散的、無序流動(dòng)的住房租賃狀況短期內(nèi)難以改變，專業(yè)化、集約化程度很低。房東出租行為存在不規(guī)范之處，比如限制房客對房屋的裝修裝飾等，合同期內(nèi)要求漲租金，甚至以各種理由驅(qū)趕房客等，造成了租期的不確定性和短期化，制約了房客長期租賃的積極性。東部大城市群租現(xiàn)象比較常見，難以有效治理。房產(chǎn)租賃市場準(zhǔn)入門檻較低，部分中介門店規(guī)模偏小，資信較差、運(yùn)作無序、經(jīng)營混亂，存在亂收費(fèi)、違規(guī)操作等不良現(xiàn)象。政府管理方面存在一些問題，比如法規(guī)不健全，住房租賃交易的合同備案率極低，網(wǎng)上租賃信息平臺(tái)不完善，本地居民“人居分離”的矛盾十分突出，租房影響子女入學(xué)、醫(yī)療、社保等服務(wù)，國家稅法規(guī)定的稅種多、稅負(fù)重，雖然近年國家已將個(gè)人出租住房的房產(chǎn)稅稅率由12%降低至4%，但房東納稅意識淡薄，偷稅漏稅現(xiàn)象依然比較普遍。
理想的情況是，在住房租賃市場健全的條件下建立公共租賃住房制度。但這一條件當(dāng)前并不具備，那么退而求其次，應(yīng)該是一邊完善和規(guī)范住房租賃市場，一邊構(gòu)建公共租賃住房體系。從現(xiàn)實(shí)情況來看，通過發(fā)展公共租賃住房確實(shí)能夠在一定程度上彌補(bǔ)住房租賃市場不足，但絕不能奢望能借此取代對住房租賃市場的規(guī)范和完善。否則會(huì)出現(xiàn)這樣的結(jié)果：一方面市場化的租賃住房空置嚴(yán)重，浪費(fèi)社會(huì)資源；另一方面政府不得不源源不斷地在公共租賃住房上面投資或補(bǔ)貼企業(yè)。 |