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發(fā)展農(nóng)業(yè)保險可以穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營，保持和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，降低自然災(zāi)害給農(nóng)戶造成的經(jīng)濟損失，還能保證區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險過程中，我們必須堅持以農(nóng)為本，充分尊重農(nóng)民的意愿，但考慮農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位和農(nóng)業(yè)保險自身的特點，建議采取適度的強制性措施促進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展。原因是：農(nóng)業(yè)保險效率與參保率有很強的相關(guān)性。提高農(nóng)業(yè)保險的參保率，可相對降低農(nóng)業(yè)保險費率，提高農(nóng)業(yè)保險的效率，也可以將財政補貼保持在相對合理的水平上。國外實踐證明，單純提高保費補貼并不能有效提高農(nóng)業(yè)保險的參保率，如果完全實行自愿保險，農(nóng)業(yè)保險市場的逆向選擇問題就會非常嚴重，不僅不能提高參保率，甚至?xí)霈F(xiàn)低參保率與高保費之間的惡性循環(huán)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險市場萎縮。為了解決自愿投保條件下農(nóng)業(yè)保險參保率不高的問題，許多國家通過有關(guān)法律法規(guī)，將參加農(nóng)業(yè)保險和享受其他農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策聯(lián)系起來，吸收足夠大量的農(nóng)戶來投保。
日本的農(nóng)業(yè)保險被認為是世界農(nóng)業(yè)保險的“成功經(jīng)驗”。早在1947年，日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》規(guī)定，凡對國計民生有重要意義的糧食作物、牲畜等列為法定保險范圍，進行強制性保險。實行強制保險的有水稻、旱稻、麥類、桑蠶；牛、馬、種豬、肉豬就牛仔等家畜類；桔子、蘋果、葡萄、柿子、栗子、櫻桃等果樹類，還有大豆、甜菜、甘蔗、蕎麥、日本茶、園藝設(shè)施就設(shè)施內(nèi)的蔬菜等。對其他果樹、園藝作物、旱田作物、家禽等實行自愿保險。自愿保險不是全國性的，而是一種區(qū)域保險。日本還通過法律明確規(guī)定，在農(nóng)作物保險中，達到一定經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶要強制加入，這種辦法被稱為當(dāng)然加入制。對達不到規(guī)模的農(nóng)戶，實行自愿保險。當(dāng)然加入制是指每種保險品種的耕作面積，在下表所規(guī)定的范圍內(nèi)的，而且超過都道府縣規(guī)定的面積以上的農(nóng)戶，就必須加入保險。除此之外，日本還將農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)信貸結(jié)合起來，凡有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)借貸的農(nóng)業(yè)保險標的，即使自愿保險項目也應(yīng)依法強制投保。
1994年美國《農(nóng)業(yè)保險修正案》明確規(guī)定，不參加政府農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)民不能得到政府其他福利計劃，如農(nóng)產(chǎn)品貸款計劃、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼和保護計劃等；必須購買巨災(zāi)保險，然后才能追加購買其他的保險，將實行了幾十年的自愿農(nóng)作物保險變成了有條件的強制保險。
法國《農(nóng)業(yè)保險法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險的項目、保險責(zé)任、再保險、保險費率、理賠計算和許多做法由法律和法規(guī)確定，并對一些關(guān)系到國計民生的大宗產(chǎn)品實行強制性保險，規(guī)定了對主要農(nóng)作物和主要飼養(yǎng)動物實行強制保險。
前蘇聯(lián)從1933年就開始發(fā)展農(nóng)作物一切保險，在將近60年的實踐中，他們創(chuàng)造出了一種比較獨特的農(nóng)業(yè)保險制度模式，由國家保險總局對全國農(nóng)業(yè)保險實行壟斷經(jīng)營，國有、集體農(nóng)業(yè)企業(yè)和個體農(nóng)民的主要財產(chǎn)統(tǒng)統(tǒng)實行強制保險，并把農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村保險的其他業(yè)務(wù)放在一起核算，以便險種間的盈虧互補。
亞洲一些發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)保險也采取了一些強制性措施，這種強制一般都與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款相聯(lián)系，只是聯(lián)系的方式有所區(qū)別。斯里蘭卡規(guī)定，凡種植被保險的糧食作物都要依法投保。菲律賓、泰國、印度等國只對那些種植被保險農(nóng)作物并且申請到這種農(nóng)作物生產(chǎn)貸款的農(nóng)戶實行依法強制投保。菲律賓1978年頒布的《農(nóng)作物保險法》明文規(guī)定，對從銀行獲得貸款的農(nóng)民必須實行強制性保險。
我國《保險法》規(guī)定：國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。在實踐中，農(nóng)業(yè)保險被視為商業(yè)保險行為，按照《保險法》規(guī)范，《保險法》從根本上說并不適用于農(nóng)業(yè)保險。2002年12月28日修訂后的《農(nóng)業(yè)法》第四十六條規(guī)定：農(nóng)業(yè)保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險。自愿保險實際上不利于農(nóng)業(yè)保險發(fā)展。因為我國農(nóng)民收入水平低、農(nóng)業(yè)比較收益低而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，削弱了自愿購買農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟基礎(chǔ)，加大了現(xiàn)階段我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的難度。更有甚者，一些地方把農(nóng)業(yè)保險費的合理收取和亂攤派、亂收費、加重農(nóng)民負擔(dān)等同起來，嚴重阻礙了我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。解放后我國農(nóng)業(yè)保險跌宕起伏發(fā)展了幾十年，總體而言還很不成熟，目前尚處于試點階段。制約我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的原因很多，比如財政補貼不足、立法滯后、再保險和巨災(zāi)風(fēng)險體系嚴重缺失等，筆者認為除了以上原因，沒有堅持“自愿保險與強制保險相結(jié)合”也是教訓(xùn)之一。
國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)告訴我們，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險需要采取適度的強制性措施，我們要像重視保費補貼那樣重視強制性，因為只有保持農(nóng)業(yè)保險適度的強制性，才能提高農(nóng)業(yè)保險的參保率，這是一項基礎(chǔ)性工作。我國地區(qū)差異較大，在增強農(nóng)業(yè)保險強制性時不能照抄國外的做法，不能搞“一刀切”，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H，在工作中摸索經(jīng)驗，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷向前推進。在這個大前提下，筆者就增強農(nóng)業(yè)保險強制性提出以下建議：
一是在農(nóng)業(yè)保險立法中，要明確“強制保險與自愿保險相結(jié)合的原則”，將各種優(yōu)惠政策與“適度的強制性”有機結(jié)合起來，并貫穿農(nóng)業(yè)保險的方方面面。要加強農(nóng)業(yè)保險強制性的宣傳，讓農(nóng)業(yè)保險的強制性深入人心，要讓人們認識到強制性和保費補貼是農(nóng)業(yè)保險不可或缺的兩個方面，是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基石。
二是加大財政補貼力度。農(nóng)業(yè)保險的費率比較高，一般在6～10%之間，完全由農(nóng)戶自身承擔(dān)，會加大農(nóng)民的負擔(dān)，所以需要政府對投稿農(nóng)戶提供一定比例的保費補貼，這是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強制保險的基礎(chǔ)。政府和有關(guān)方面給予投保農(nóng)戶的保費補貼可因險種、地區(qū)而異，對于生產(chǎn)力低下，保險費占農(nóng)民收入的比重較大的地區(qū)，應(yīng)增加其保費補貼。在保費補貼試點的基礎(chǔ)上，再逐步擴大到經(jīng)營管理費補貼。
三是考慮到我國農(nóng)業(yè)保險尚處于起步階段，目前強制性農(nóng)業(yè)保險的標的物應(yīng)主要選擇關(guān)系國計民生的種植業(yè)(水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等)和養(yǎng)殖業(yè)(豬、牛、羊等)。隨著農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，強制性農(nóng)業(yè)保險的標的物的范圍再逐步擴大到其他糧食作物、經(jīng)濟作物、大田蔬菜、果樹和其他養(yǎng)殖業(yè)。
四是在農(nóng)業(yè)保險保障和服務(wù)能力較強的糧食主產(chǎn)區(qū)，將各種支農(nóng)優(yōu)惠政策和貸款優(yōu)惠政策與強制性農(nóng)業(yè)保險結(jié)合起來，規(guī)定從農(nóng)信社獲得貸款的農(nóng)戶必須實行強制性農(nóng)業(yè)保險。
五是在糧食主產(chǎn)區(qū)省份實行強制性區(qū)域化農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供再生產(chǎn)基本保障。區(qū)域化保險范圍的劃分可根據(jù)當(dāng)?shù)匦姓䥇^(qū)劃與農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害區(qū)域分布特點確定。
(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所) |