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7月1日，重慶推出土地新政，在不改變土地用途的前提下，允許該市農(nóng)民以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)直接入股。7月2日，上海市工商局宣布推出十項惠農(nóng)措施，其中最引人矚目的就是農(nóng)民可以將宅基地房屋自營或出租給他人從事如“農(nóng)家樂”等經(jīng)營活動。一時間，各地在農(nóng)村集體土地使用上創(chuàng)新迭出，新政頻頻，頗有興起新一輪土地改革之勢。
盡管重慶市放寬了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的活動空間，但對于具體可以經(jīng)營的范疇依然界定在“非農(nóng)使用”上。這意味著“承包經(jīng)營權(quán)入股”依然無法與“變更農(nóng)地產(chǎn)權(quán)”進行工業(yè)化和城市化的收益相提并論。相比之下，“上海模式”更進一步，突破了“非農(nóng)使用”這一界限。上海市為了增加農(nóng)民收入，允許“宅基地”辦“農(nóng)家樂”，這也就意味著農(nóng)村集體土地將被用于“工商登記的非農(nóng)用途”。
按照《土地管理法》，農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村宅基地使用權(quán)都屬于集體所有。而對于涉及宅基地使用權(quán)在內(nèi)的集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。”然而時至今日，在市場經(jīng)濟一日千里的變化中，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)直接入股和經(jīng)營性質(zhì)的“農(nóng)家樂”，在不少地方早已不再是什么新鮮事。法律是滯后于現(xiàn)實的，而目前情況的急劇變化無疑對原有的法律提出了挑戰(zhàn)。
從這個角度而言，“宅基地”可辦“農(nóng)家樂”是一種探索，更是一種對現(xiàn)實的承認。就公共政策而言，促進農(nóng)村就業(yè)與增收這一目標無疑是正當并值得追求的。如果上海因循守舊，無疑會不利于發(fā)展以“農(nóng)家樂”等為依托的鄉(xiāng)村旅游業(yè)、促進農(nóng)村富余勞動力就業(yè)和增加農(nóng)民收入。
事實上，對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓和出租的問題，應該置于具體的歷史情境之中，原先一開始制定宅基地農(nóng)民無償使用，不得轉(zhuǎn)讓，一是為使農(nóng)民“居者有其屋”，二是為保證農(nóng)民不要成為流入城市的無業(yè)游民，兩極分化。但現(xiàn)在情況發(fā)生了變化。全國人大常委會副委員長許嘉璐指出當前的任務一是要有序地轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設，二是農(nóng)村進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。而農(nóng)民需要資金發(fā)展生產(chǎn)，惟一可以取得融資的，只有房屋和宅基地。可以肯定的是，上海模式還處在探索階段，其中最值得注意的問題是，農(nóng)戶出租宅基地用于“農(nóng)家樂”等與該經(jīng)營場所相適應的經(jīng)營活動后，如果最終由于農(nóng)戶與出資方意見不合，農(nóng)戶需要重新拿回宅基地的時候，可能會面臨不少困難，例如費用高昂、曠日持久的訴訟。此外，在現(xiàn)有的各種土地相關的法律之間并不統(tǒng)一、法律尚存漏洞的情況下，資本有可能打著“農(nóng)家樂”的幌子，行“圈地”之實，這是拉美和中東不少國家有過的教訓。若出現(xiàn)這種情形，將會危及農(nóng)民根本利益，也肯定不符合出臺“宅基地”可用于“農(nóng)家樂”政策的初衷。
各地的“土地新政”是為了從根本上解決“農(nóng)村收入低，農(nóng)民生活苦”的現(xiàn)狀而展開的，上海模式更有建設新郊區(qū)眼光。但現(xiàn)有的法律規(guī)定中有不少條款對改善目前的狀況產(chǎn)生了制約，是法律嚴重滯后現(xiàn)實所造成的，土地新政反映的是“現(xiàn)實倒逼法律進行改革”。但同時應該認識到，由于土地問題的復雜性，“新政”也僅是工商局一家推出，力度有限，與現(xiàn)有法律框架之間的內(nèi)在緊張或錯位，很有可能導致農(nóng)戶非但不能受益，反而因此損失。因此改變現(xiàn)有法律條款中不合時宜的，完善整個法律框架下對農(nóng)民權(quán)益的保護，恐怕是“上海土地新政”所需要面對的現(xiàn)實和法律的“雙重挑戰(zhàn)”。 |
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