“透明”有多難

　　編者按：十七大報告特別強(qiáng)調(diào)，要建設(shè)公共服務(wù)型政府，必須深化預(yù)算制度改革，并加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度。
　　如何將十七大精神落到實(shí)處，使國家財政預(yù)算做到陽光透明，以及怎樣加強(qiáng)財政資金的預(yù)算管理？種種問題都有待深入研究與探討。

預(yù)算管理三弊端亟待解決

　　長期以來，大量財政支出沒有納入財政預(yù)算，預(yù)算外資金成為了監(jiān)督盲區(qū)，導(dǎo)致財政資金被“黑洞”大量吞噬。
　　對于當(dāng)前財政預(yù)算管理中的問題，中央黨校研究室副主任周天勇表示：首先，政府各種收入沒有完全納入預(yù)算管理，巨額收入的支出游離于人大監(jiān)督之外。比如2006年，實(shí)際上政府總收入至少高達(dá)67000億，占當(dāng)年GDP的32%。而納入預(yù)算的只有39000億，近28000億的收入沒有納入預(yù)算內(nèi)管理。也就是說，這筆巨額資金花到哪里了，沒有提交各級人大審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督。
　　其次，財政預(yù)算科目不合理，支出事項(xiàng)不具體，程序和過程不透明。一是，體現(xiàn)公共服務(wù)特點(diǎn)的教育、衛(wèi)生、社保、環(huán)境保護(hù)等等支出科目，從一些地方財政的情況看，要么設(shè)置不合理，要么沒有具體的項(xiàng)目和部門預(yù)算，要么實(shí)際實(shí)行粗糙的基數(shù)預(yù)算。二是，對于各種行政公務(wù)活動，政府辦公設(shè)施的建設(shè)，財政上沒有科學(xué)的定員、辦公、建造等財政消耗標(biāo)準(zhǔn)，不能嚴(yán)格地按照各種標(biāo)準(zhǔn)來限制行政公務(wù)支出和各種樓堂館所建設(shè)的預(yù)算，行政公務(wù)支出和辦公設(shè)施等建設(shè)支出支出實(shí)際上超過政府總收入的1/3以上。三是，預(yù)算編制過程，特別是對地方轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)，包括中央各部門掌握的一些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)向地方的下?lián)�，其程序和過程極不透明，隨意性很大，形成各地方政府“進(jìn)京跑部錢進(jìn)”的不正常局面。
　　再次，《預(yù)算法》形同虛設(shè)，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)肅，預(yù)算從編制到執(zhí)行基本上沒有監(jiān)督，而且各級預(yù)算也失去了監(jiān)督行政公務(wù)浪費(fèi)、防止建造豪華辦公設(shè)施和培訓(xùn)中心、控制行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員膨脹的功能。一般預(yù)算執(zhí)行在年度的1月1日開始，但是預(yù)算的審批往往在2月到3月之間，預(yù)算還沒有通過人大審議和批準(zhǔn)，已經(jīng)執(zhí)行了一個季度；而且，預(yù)算方案是專業(yè)性很強(qiáng)的文件，絕大多數(shù)人大代表并不從事財政預(yù)算專業(yè)工作，對預(yù)算文件看不懂，讀不明，提不出問題來。而在預(yù)算執(zhí)行過程中，不經(jīng)過人大審批，隨意調(diào)整預(yù)算，也是常事。

財政預(yù)算應(yīng)該讓人民來監(jiān)督

　　審計結(jié)果將一個個觸目驚心的問題公之于眾。對于如何解決這些問題，不少專家認(rèn)為，除了加強(qiáng)監(jiān)督和問責(zé)外，更要讓財政預(yù)算陽光透明。
　　公開透明是公共財政的本質(zhì)要求。在公共財政下，政府的所有開支都要由預(yù)算公共資金統(tǒng)一安排，向社會公布。這樣做的原因很簡單，政府財政來源于納稅人的交稅，納稅人有權(quán)知道錢花到了什么地方，花得是否合理。
　　中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍認(rèn)為，政府應(yīng)把預(yù)算公開，讓人民來監(jiān)督。現(xiàn)在人大會議不把審議預(yù)算作為重要議程，預(yù)算也不公開，所以很難受到人民的監(jiān)督。批準(zhǔn)審查預(yù)算是人民代表大會最重要的職能，所以說讓預(yù)算的審查成為人代會的核心議題，才能推動人代會由“虛”變“實(shí)”。
　　人大會議要審預(yù)算是應(yīng)有之義，公開預(yù)算更是必要。至少有5個理由：納稅人有權(quán)知道政府的預(yù)算；預(yù)算公開是民主政府的應(yīng)有之義；公開預(yù)算是法治政府所必需；公開預(yù)算是反腐敗的治本之策；公開預(yù)算可以提高納稅人的積極性，增強(qiáng)公民的權(quán)利意識和主人翁責(zé)任感。而現(xiàn)在的問題是，我們普通公民根本沒有途徑可以去查看政府預(yù)算，因?yàn)槟壳皣�家預(yù)算還是國家機(jī)密。
　　我們最終的目標(biāo)是建立起公共財政制度，這是現(xiàn)代民主政府一項(xiàng)最基本的制度，所謂公共財政制度就是舉眾人之柴，辦公共事務(wù)。這是每一個政府最基本的職能。政府為公共提供服務(wù)也需要取之有道，用之有道。什么叫取之有道，用之有道？就是政府所有的“取”和“用”都必須經(jīng)過人民的同意，更不要說應(yīng)該讓人民知道，人民應(yīng)該參與預(yù)算的制定，并且讓預(yù)算受到人民的監(jiān)督。

建設(shè)人民監(jiān)督的財政體制

　　對于如何使預(yù)算更加陽光透明，周天勇認(rèn)為，需要改革財政體制，從政府主導(dǎo)支出型轉(zhuǎn)向人民通過人大決定和監(jiān)督支出型。只有這樣，才能形成一個人民當(dāng)家作主的財政，才能使財政成為發(fā)展利益人民共享的公共服務(wù)型的財政。
　　周天勇表示，有這樣幾個方面的制度改革和設(shè)計，可以使財政預(yù)算真正處在人民的監(jiān)督之下。其一，依照行政許可法，對目前政府各行政機(jī)構(gòu)和行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)收費(fèi)和罰款項(xiàng)目進(jìn)行徹底的清理；配套對工商、質(zhì)監(jiān)、城管、醫(yī)藥食品監(jiān)督、交通運(yùn)輸管理、衛(wèi)生防疫等等行政和執(zhí)法部門的經(jīng)費(fèi)逐步由收支兩條線、超收獎勵和罰款分成體制，改革為全額財政撥款；今后凡是政府、政府各部門和行政事業(yè)性機(jī)構(gòu)收費(fèi)和罰款項(xiàng)目，都需要公示、聽證，再經(jīng)過人大的審議批準(zhǔn)。
　　其二，廢除各級政府，包括政府各部門和一些行政性事業(yè)單位收入所謂的預(yù)算外管理制度，所有的政府性收入都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算進(jìn)行管理，所有的政府性支出都應(yīng)當(dāng)通過財政部門進(jìn)行。
　　其三，形成財政預(yù)算監(jiān)督的制度性程序。在人大組織各部門、各地區(qū)和專家學(xué)者等專門就預(yù)算草案進(jìn)行辯論，甚至安排一些重大項(xiàng)目和內(nèi)容的質(zhì)詢和聽證，然后在人民代表大會上表決批準(zhǔn)；預(yù)算一旦由人大通過，是不能隨意更改的法律，如需調(diào)整，需要通過法定的人大審議、辯論和批準(zhǔn)的程序和過程。
　　其四，預(yù)算是花納稅人的錢，政府是怎么花的，花到了哪里，需要讓全體公民知情，這是政府和財政部門在擁有花錢權(quán)力的同時，需要履行的一種義務(wù)和責(zé)任。公共財政，除了公共服務(wù)是其特點(diǎn)外，另一非常重要的特征是公開性。因此，預(yù)算要透明，要建設(shè)陽光下的財政預(yù)算。
　　周天勇表示，總之，只有好的制度設(shè)計，形成一個有效的監(jiān)督和約束機(jī)制，才能真正將政府各部門亂收費(fèi)亂罰款、“三公”支出居高不下、建造豪華辦公樓和培訓(xùn)中心等人民群眾意見很大的諸問題從根本上加以解決和杜絕。

預(yù)算管理制度的三條底線

　　連續(xù)幾年的“審計風(fēng)暴”，讓我們意識到規(guī)范政府預(yù)算制度的重要性，但規(guī)范化的政府預(yù)算制度應(yīng)該是什么樣子？社科院財貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所副所長高培勇認(rèn)為，參照典型市場經(jīng)濟(jì)國家的做法，結(jié)合我國國情，可列出三個基本條件，即政府部門經(jīng)費(fèi)實(shí)行“供給制”、全部政府收支進(jìn)預(yù)算、財政部門統(tǒng)攬政府收支。
    第一， 政府部門經(jīng)費(fèi)實(shí)行“供給制”。一些政府部門違規(guī)收錢用錢的現(xiàn)象之所以屢禁不止，一個重要原因在于政府部門經(jīng)費(fèi)來源的“雙軌制”。除了財政撥款，部分經(jīng)費(fèi)還需依賴自身“創(chuàng)收”，而“創(chuàng)收”的辦法當(dāng)然要在制度外去尋求。只要這種財政撥款與部門自籌經(jīng)費(fèi)的格局延續(xù)一天，政府部門就會兼具社會管理者和經(jīng)營者兩種角色，就兼有公共利益和局部利益兩種動機(jī)。
    第二， 全部政府收支進(jìn)預(yù)算。以政府收支作為統(tǒng)計口徑，可以納入這一口徑的有預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支和制度外收支。從市場經(jīng)濟(jì)的行為規(guī)范來看，預(yù)算外和制度外的收支屬于非規(guī)范性收支。非規(guī)范性收支既然能夠脫離預(yù)算控制，它的取得和支用便與部門利益甚至個人利益脫不了干系。所以，應(yīng)把建立完整統(tǒng)一的政府預(yù)算納入視野，取消制度外政府收支，將預(yù)算外政府收支納入預(yù)算內(nèi)管理，進(jìn)而形成覆蓋整個政府收支的政府預(yù)算。
    第三， 財政部門統(tǒng)攬政府收支。專門設(shè)置一個財政部門管理政府收支，其初衷是割斷政府部門的行政、執(zhí)法行為同其服務(wù)或管理對象之間在“錢”上的直接聯(lián)系，不讓政府部門的行政、執(zhí)法行為偏離既有的法律和政策軌道。這樣做的最大好處，就是可以從根本上鏟除“以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢”等腐敗行為的土壤，使政府部門能在一個規(guī)范的制度環(huán)境下以規(guī)范的行為履行職能。

背景鏈接

審計揭示49個部門單位六大共性問題

　　前不久，審計署發(fā)布的49個部門單位2006年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計結(jié)果顯示，套取財政資金、挪用財政資金、轉(zhuǎn)移資金、國有資產(chǎn)流失、違規(guī)收費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)辦公樓等，是這些部門單位在預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支中存在的共性問題。
　　這49個部門單位包括外交部、國家發(fā)改委、國家信息中心、教育部、科技部、國防科工委等。審計署已按照國家法律、法規(guī)的規(guī)定，及時出具了審計報告，下達(dá)了審計決定書，提出了整改建議。上述部門單位也表示將認(rèn)真進(jìn)行整改。
　　其中，尤為嚴(yán)重的是，虛報多領(lǐng)預(yù)算資金。項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)當(dāng)具有明確的目標(biāo)和組織實(shí)施計劃，編制、申報過程前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過充分研究和論證。然而，審計發(fā)現(xiàn)，一些部門單位為了多報多領(lǐng)財政資金，編制虛假項(xiàng)目、重復(fù)申報項(xiàng)目、超標(biāo)準(zhǔn)申報、多報本單位人數(shù)。
　　2006年4月，財政部批復(fù)國家煙草局當(dāng)年行業(yè)發(fā)展資金預(yù)算7億元，未細(xì)化到具體項(xiàng)目。按照行業(yè)發(fā)展資金的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，國家煙草局當(dāng)年實(shí)際支出行業(yè)發(fā)展資金6.86億元，其中補(bǔ)助南昌卷煙總廠兼并贛南、廣豐卷煙廠項(xiàng)目3.12億元。在此情況下，國家煙草局以上述同一項(xiàng)目的名義，又報領(lǐng)并撥付南昌卷煙總廠行業(yè)發(fā)展資金1337萬元。
　　2006年，國防科工委在機(jī)關(guān)辦公樓會議室改造等項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支不屬于這些項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)容的費(fèi)用214.07萬元。
　　2006年，司法部在“司法業(yè)務(wù)費(fèi)”中列支應(yīng)撥未撥的少數(shù)民族培訓(xùn)費(fèi)、少數(shù)民族翻譯費(fèi)、普法裝備補(bǔ)助共計125萬元。
　　2006年，環(huán)�？偩滞ㄟ^重復(fù)申報“全國土壤環(huán)境質(zhì)量狀況調(diào)查與評價”項(xiàng)目預(yù)算，多獲得財政資金3124萬元。
　　2006年，民航總局基本支出預(yù)算多報261人，多申領(lǐng)財政資金528.2萬元，其中中國民航空中警察總隊(duì)多申領(lǐng)390.8萬元、民航管理干部學(xué)院多申領(lǐng)137.4萬元。
　　再是，擠占挪用財政資金。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，財政資金應(yīng)當(dāng)�？顚Ｓ�。但是，擠占挪用財政資金和其他專項(xiàng)資金已成為當(dāng)前一些部門普遍存在的問題。
　　發(fā)展改革委管理的某國家石油儲備基地有限公司違規(guī)占用和挪用國家建設(shè)資金4938萬元，其中2006年1月至11月用4482.01萬元建設(shè)資金歸還了應(yīng)由生產(chǎn)成本承擔(dān)的項(xiàng)目貸款利息。
　　2005至2006年，國家信息中心用基建項(xiàng)目結(jié)余資金支付其所屬干部培訓(xùn)基地的建筑安裝工程款404.65萬元。
　　2003年12月，財政部機(jī)關(guān)服務(wù)中心挪用基本建設(shè)項(xiàng)目資金1824.75萬元借給德寶房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，用于支付月新大廈的土地出讓金和滯納金等。(張曉松)