土地問題是“三農(nóng)”問題的核心。從增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實需求出發(fā)，進一步完善和創(chuàng)新土地制度，保護農(nóng)民土地財產(chǎn)的權(quán)益，為農(nóng)民收入穩(wěn)定增長提供最基礎(chǔ)的制度保障，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵。

　　30年改革開放的實踐證明，農(nóng)村土地制度在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型中具有關(guān)

　　鍵性作用。土地作為農(nóng)民收入的來源之一，在新階段的農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中正在獲得日益突出的地位。但是，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢尚未根本改變。2007年，我國城鄉(xiāng)居民名義收入差距已經(jīng)擴大到3.3:1，如果算上城鄉(xiāng)居民享受的基本公共服務(wù)的差距，城鄉(xiāng)收入估計在6:1�？陀^分析，城鎮(zhèn)居民有更多機會把自己擁有的財產(chǎn)進行再投資，以獲取更多的財產(chǎn)性收入，而農(nóng)民卻鮮有財富積累和投資渠道來獲得更多的財產(chǎn)性收入，尤其是土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)和生活資料，沒有隨著城市化和工業(yè)化浪潮為農(nóng)民帶來更多的增值收益。這也是日益擴大的城鄉(xiāng)收入差距的重要原因之一。
　　在這樣一個現(xiàn)實背景下，黨的十七大報告提出，深化收入分配制度改革是加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)的重大任務(wù)，其中，增加城鄉(xiāng)居民收入，讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入的工作目標，引起社會的廣泛關(guān)注。提高農(nóng)村人口的家庭財產(chǎn)性收入無疑是實現(xiàn)這一任務(wù)的重點。今年初的中央一號文件《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的若干意見》第一次提出:“進一步明確農(nóng)民家庭財產(chǎn)的法律地位，保障農(nóng)民對集體財產(chǎn)性的收益權(quán)，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入”。這是黨中央、國務(wù)院針對當(dāng)前城鄉(xiāng)差距不斷擴大的現(xiàn)實，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度的重要舉措和創(chuàng)新性的發(fā)展思路，對于促進農(nóng)民增收，推進城鄉(xiāng)一體化格局的形成具有重大的現(xiàn)實意義。

　　農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入分配現(xiàn)狀

　　所謂財產(chǎn)性收入，一般是指動產(chǎn)（如銀行存款、有價證券等）、不動產(chǎn)（如房屋、車輛、土地、收藏品等）所獲得的收入。包括居民以資金儲蓄、借貸入股以及財產(chǎn)營運、租賃中所獲得的利息、股息、紅利、租金等收入。對于農(nóng)民來說，土地作為最重要的財產(chǎn)，不僅是“養(yǎng)家糊口”的生產(chǎn)要素，也是提供社會保障的重要載體。因此，明確農(nóng)民財產(chǎn)的法律地位首要的是明確農(nóng)民土地的法律地位；創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入迫切需要解決的是創(chuàng)造條件讓農(nóng)民從土地的保值增值中獲得更多的財產(chǎn)性收入。
　　從農(nóng)村居民的收入構(gòu)成看，無論從總量還是比重，財產(chǎn)性收入還遠未成為農(nóng)民收入的主要來源。2000-2006年，農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入呈逐年上升的趨勢，2006年農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入比2000年增長了90％，說明農(nóng)村家庭財產(chǎn)性收入增長潛力巨大。但從絕對額看，2006年農(nóng)村居民家庭財產(chǎn)性收入僅為100.50元，占總收入的比重為2%。農(nóng)村居民家庭經(jīng)營性收入和工資性收入仍是收入的主要來源，也就是說，農(nóng)村居民的收入還主要來源耕作和打工收入，財產(chǎn)性收入還遠未發(fā)揮主要收入來源的作用。
　　從2006年農(nóng)民的財產(chǎn)性收入構(gòu)成看，增加較多的是租金收入和土地補償收入，其中租金收入人均25元，比上年增長22.6%，土地征用補償收入人均22元比上年增長21.7%。可以看出，雖然農(nóng)民土地財產(chǎn)收入增長速度較快，但由于基數(shù)很小，土地的財產(chǎn)性功能尚未顯現(xiàn)，學(xué)界對農(nóng)村土地財產(chǎn)功能也未引起足夠重視。
　　根據(jù)相關(guān)研究，土地作為農(nóng)民最重要和最主要的財產(chǎn)，在土地流轉(zhuǎn)過程中，相比土地增值總額，農(nóng)民得到微不足道的收入和補償。有資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的權(quán)益的分配中，地方政府大約得60%-70%，村集體組織的25%-80%，失地農(nóng)民只得到5%-10%，甚至更少。在浙江某市，耕地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地時，政府與集體和農(nóng)民所得收益比最高可達49:1；未利用土地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地時，政府與集體和農(nóng)民所得的收益比最高可達197:1。中改院農(nóng)村入戶調(diào)查也證實，農(nóng)民從土地用途改變的漲價中獲益甚微:被調(diào)查的農(nóng)戶中，有55％的農(nóng)戶曾經(jīng)被征用過土地。其中，70.4％的農(nóng)民領(lǐng)到了土地征用補償款。目前土地征用過程中存在的突出問題是補償標準低，農(nóng)民真正領(lǐng)到的補償款更少。調(diào)查顯示，近70％的農(nóng)民每畝領(lǐng)到1～2萬元補償款，27.4％的農(nóng)民領(lǐng)到的土地征用補償款不足1萬元，實際領(lǐng)到補償款超過2萬元的農(nóng)民僅占2.9％，這樣的補償費是遠遠低于市場價格的。農(nóng)民對這樣的土地增值收益分配也是極不滿意的。不合理的土地增值收入分配結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴大，加劇了城鄉(xiāng)差距和貧富差距。

　　農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的制度障礙

　�。ㄒ唬� 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的虛置，導(dǎo)致農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)沒有得到相應(yīng)的尊重。《憲法》第十條規(guī)定:“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有”�！锻恋毓芾矸ā芬惨�(guī)定農(nóng)村土地屬于三級所有，即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”。這些規(guī)定雖然明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但“農(nóng)民集體”在法律上的具體內(nèi)涵很模糊，由誰來代表集體實施其權(quán)利與義務(wù)卻難以確定，“集體”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次，在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。目前的土地集體所有，對于農(nóng)民來說，某種程度上是虛無的。從所有權(quán)主體來看，1998年頒布的《村民委員會組織法》第2條規(guī)定,“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”,不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,基本上不可能在市場經(jīng)濟條件下認定這種社區(qū)共同體可以作為農(nóng)地所有權(quán)的人格化代表。在現(xiàn)實中，村民委員會充當(dāng)集體土地財產(chǎn)的所有者代表，在村民現(xiàn)有民主法制知識積累有限和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為村長和村委會少數(shù)人所有，“農(nóng)村和農(nóng)民實質(zhì)上是被農(nóng)村干部所控制”。有的基層政府借土地集體之名，違背農(nóng)民意愿進行土地大面積流轉(zhuǎn)。在征地過程中，一些政府部門往往濫用征地權(quán)，動用行政手段圈占耕地，“暗箱操作”、權(quán)錢交易，一些地方未批先占、少批多占、越權(quán)批地、擅自改變土地用途的違規(guī)用地現(xiàn)象大量存在。正因為這種產(chǎn)權(quán)主體的虛擬使農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)和農(nóng)地資源配置效率提高一直處于“隔靴搔癢”的狀態(tài)。
　　農(nóng)民土地承包權(quán)得不到很好落實，重要原因在于我們還沒有把土地承包權(quán)當(dāng)作農(nóng)民神圣不可侵犯的財產(chǎn)權(quán)利。沒有把侵犯農(nóng)民的土地承包權(quán)視同侵犯一般財產(chǎn)權(quán)利在法律上予以懲處。權(quán)利本質(zhì)上就是利益，所以如果農(nóng)地的集體所有權(quán)僅僅是一種觀念上的所有權(quán)，并且不能由歸屬性權(quán)利轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)性權(quán)利，那么，這種觀念性所有權(quán)也就喪失了其核心的意義，即當(dāng)排他的所有權(quán)形成之后，對客體支配、利用及其獲取的收益，也僅僅是抽象的、觀念上的利益。這種所有權(quán)“向物的價值的逃逸”，與羅馬法中“作為支配含義的所有權(quán)消隱于作為歸屬含義的所有權(quán)”是一脈相承的。而且也強烈地提示著物權(quán)及其法律規(guī)范的繼起。當(dāng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造已經(jīng)被規(guī)模經(jīng)濟、技術(shù)進步和人力資本的提高逼上一條不可逆的商品經(jīng)濟大道之后,農(nóng)村土地集體所有權(quán)的非人格化主體將極大妨礙地上權(quán)人(亦即農(nóng)地的家庭承包權(quán)人)的權(quán)利實現(xiàn)。這主要指必須由地上權(quán)人和所有權(quán)人“約定”的權(quán)利和義務(wù),包括土地使用權(quán)、地上權(quán)的物上請求權(quán)、自由處分權(quán)、相鄰關(guān)系權(quán)等等。當(dāng)?shù)厣蠙?quán)人需要對自己依法取得的用益物權(quán)進行處分而希望改變原有約定,或者是必須以所有權(quán)人作為主體去訂立、構(gòu)建契約，那么，所有權(quán)主體的虛置就會滯礙地上權(quán)人的契約實現(xiàn)，加大交易成本。
　�。ǘ�）嚴格的土地用途管制，限制了農(nóng)民土地財產(chǎn)升值的空間。一系列的法律、法規(guī)及文件規(guī)定對農(nóng)村土地用途的管制主要表現(xiàn)在兩個方面，一是對農(nóng)地用途的管制。我國《土地管理法》第四條規(guī)定:“國家實行土地用途管制制度”，“所有使用土地的單位和個人，必須按照國家編制的土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。二是對農(nóng)民宅基地用途的管制。1993年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理和禁止投機的通知》規(guī)定，“農(nóng)民住房不能出售給城市居民。相關(guān)的政府部門不應(yīng)為非法建筑或者購買的房屋頒發(fā)土地證書和物權(quán)證書”。2004年10月，國務(wù)院再次發(fā)文進一步強調(diào)禁止城市居民購買農(nóng)村住房用地。2004年11月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村住房用地管理的意見》規(guī)定:“嚴格禁止城市居民購買農(nóng)村住房用地，并且建立在這種土地之上的房屋不予頒發(fā)使用證書�！�
　　對于農(nóng)地和宅基地用途的限制，只要符合國家利益（例如保證糧食安全）就是理所當(dāng)然的，但從縮小城鄉(xiāng)差距、把農(nóng)民的權(quán)益性財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨敻坏慕嵌瓤�，顯然這一系列用途管制大大縮小了農(nóng)民占有土地現(xiàn)實和潛在的升值空間和兌現(xiàn)的可能，剝奪了農(nóng)民土地的發(fā)展權(quán)。因而，這是不公平的發(fā)展。
　　（三）土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)方式的嚴格限制，導(dǎo)致土地這種稀缺性生產(chǎn)要素的流動性大打折扣。 土地資本化是實現(xiàn)土地財產(chǎn)保值增值的重要手段。土地資本化的實現(xiàn)方式，是農(nóng)民在土地上的權(quán)益可以以權(quán)證形式被交易，或者可以在金融機構(gòu)取得可抵押性，可以為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的擴大再生產(chǎn)和規(guī)�；�、專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供內(nèi)在的資本性融資渠道。但是，我國涉及農(nóng)村土地的法律，都把農(nóng)民在土地上的權(quán)益轉(zhuǎn)化為資本，從而憑自己的權(quán)益性融資實現(xiàn)在生產(chǎn)擴大和收入流增加的可能性加以嚴格限制，使土地這種最為稀缺的生產(chǎn)要素的流動性大打折扣，配置效率低下。
　　從我國法律規(guī)定可以看出，幾部相關(guān)法律都從各自角度對土地抵押進行了規(guī)定，《物權(quán)法》進行了綜合，肯定了兩種情況下集體土地使用權(quán)可以抵押:一是不是以家庭承包方式承包的荒地等農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押；二是以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物作為抵押物，其占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。從而可以得出結(jié)論:目前的土地管理法律框架下，集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為法律所禁止，集體土地使用權(quán)抵押受到嚴格限制。除以上兩種可以抵押的集體土地使用權(quán)外的集體土地使用權(quán)不允許設(shè)定抵押。
　　抵押和借貸，都是人權(quán),并且是消除貧困、公平發(fā)展的最有利武器。我國現(xiàn)行法規(guī)對農(nóng)民土地權(quán)益抵押可獲得性的嚴格限制，是城鄉(xiāng)二元土地制度的又一突出表現(xiàn)，也是導(dǎo)致農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長緩慢的重要原因之一。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心是公平發(fā)展，保障城鄉(xiāng)居民享有平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。具有分配效應(yīng)的制度安排如果在工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村進行歧視性的扭曲配置，尤其是對弱勢群體和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會進行限制，那么，其結(jié)果必然是城鄉(xiāng)收入差距的擴大、貧困的代際轉(zhuǎn)移。
　�。ㄋ模┩恋卣饔弥贫鹊牟煌晟�，農(nóng)民缺少利益表達權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加速，農(nóng)村土地征用范圍和數(shù)量不斷擴大，征地制度也在不斷完善。但農(nóng)民在征地過程中的弱勢地位沒有得到根本改變。
　　從理論上講，征地過程實際上是政府購買農(nóng)村集體土地所有權(quán)的過程，它是一種交易行為，只有在雙方自愿的基礎(chǔ)上形成的交易價格才是合理的，才能實現(xiàn)供求雙方的交易剩余最大化。由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的不完整，實際上形成一種政府壟斷土地市場的交易價格。農(nóng)民在土地價格形成中并沒有太強的發(fā)言權(quán)，只是壟斷價格的被動接受者。制度缺陷客觀上造成了農(nóng)民土地財產(chǎn)并沒有得到有效保護，也沒有獲得應(yīng)當(dāng)享有的土地增值收益。

　　從實際操作來看，現(xiàn)行的征地制度缺陷主要表現(xiàn)在兩個方面:

　　1. 公共利益界定的模糊性。由于現(xiàn)行征地范圍既沒有明確的、羅列式的具體規(guī)定，也沒有法律明確的機關(guān)界定公共利益，所以存在“公共利益”征地被擴大和濫用的現(xiàn)象。在現(xiàn)實的理解和使用中，公共利益成為了一個可以容納任何虛假和貪婪的“筐”:只要冠之以公共利益之名，就可以蠻橫地征地，刻薄地補償。農(nóng)民在各種“公共利益”面前，往往缺少話語權(quán)，如被征地農(nóng)民對征地有異議，只能通過向所在地方政府來尋求解決，同時土地管理法還規(guī)定，申訴后，即使雙方尚未達成一致，也不影響征地過程的實施，這就造成了在程序上和法律上被征地農(nóng)民的弱勢地位。
　　2.土地征用補償標準的不合理。 現(xiàn)行的產(chǎn)值倍數(shù)法以及正在推廣的征地區(qū)片綜合地價法，都是以政府為主導(dǎo)來確定補償?shù)木唧w標準，這些補償標準往往是不合理的。一是補償標準不按土地市場價格，而按農(nóng)地前3年平均年產(chǎn)值倍數(shù)計算，并規(guī)定最高限額。雖然幾經(jīng)修改，標準有所提高，但無論學(xué)界還是普通農(nóng)民，對標準的科學(xué)性一直存在疑問。實質(zhì)上，非市場化的土地征用價格標準，無論如何修改，都很難達到科學(xué)。二是地方政府自由裁量權(quán)大。例如，在補償倍數(shù)的確定上，補償安置費的最低產(chǎn)值倍數(shù)為10倍，最高為30倍，政府部門的自由裁量權(quán)竟有20倍之多，若每公頃產(chǎn)值為15000元，則每公頃補償標準最少為15萬元，最高為45萬元，每公頃補償標準最多可以相差30萬元。在這個范圍內(nèi)政府可以根據(jù)自己的喜好自有裁定補償標準，造成農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入差距拉大。