2月17日 ,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次委員長(zhǎng)會(huì)議聽(tīng)取了《國(guó)務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》,這是官方第一次在正式的公開(kāi)文件中提及“地方政府債券”。這意味著,地方政府發(fā)債有望在近期開(kāi)閘。

　　在歐美一些國(guó)家,地方政府發(fā)債的規(guī)模往往超過(guò)中央政府,但我國(guó)《預(yù)算法》一直禁止地方政府發(fā)債和預(yù)算赤字,這樣就使地方政府的財(cái)務(wù)狀況一直呈現(xiàn)一個(gè)不能自圓其說(shuō)的尷尬狀態(tài):一方面地方大量事務(wù)性建設(shè)呈現(xiàn)出對(duì)資金的極度渴求,另一方面,地方政府在法律規(guī)定不能負(fù)債的情況下,只能過(guò)度依賴(lài)銀行和土地收入,承擔(dān)巨額的“隱性債務(wù)”。因此,在金融危機(jī)的特殊時(shí)期,允許地方政府發(fā)債,啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,同時(shí)亦讓地方“隱性債務(wù)”陽(yáng)光化,擺脫對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài),無(wú)疑是一個(gè)合理的選項(xiàng)。
　　中央政府一直不肯賦予地方舉債權(quán)的直接原因,無(wú)疑是出于風(fēng)險(xiǎn)的考慮,對(duì)于行政架構(gòu)上存在諸多治理和監(jiān)督空白的地方政府而言,允許其發(fā)債很可能是打開(kāi)“潘多拉的盒子”。因此,地方政府能否成功發(fā)債,關(guān)鍵是如何合理設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督機(jī)制。從目前媒體披露的設(shè)計(jì)看, 2009年擬發(fā)行的2000億元地方債將通過(guò)中央政府“代發(fā)代還”的形式,由中央政府根據(jù)各地的還債能力等審批和分配額度,并將發(fā)債的主體限定在省級(jí)政府和計(jì)劃單列市這一級(jí);在募集資金的使用上,規(guī)定發(fā)債募集資金只能用于中央財(cái)政投資地方項(xiàng)目的配套工程,以及民生項(xiàng)目,不得用于經(jīng)常性支出;在監(jiān)督機(jī)制上,將地方債券所募集的資金納入地方財(cái)政預(yù)算管理,報(bào)人民代表大會(huì)審核、監(jiān)督。
　　以上設(shè)計(jì)意味著,2009年由中央“代發(fā)代還”的2000億地方債券,在發(fā)行、監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面被置于嚴(yán)格的政府管制和審批的監(jiān)管下,“地方債券”的償還信用完全是中央和地方兩級(jí)政府的政府信用而非市場(chǎng)信用。這種機(jī)制的缺陷是:首先,這種由中央政府承擔(dān)最終還款人的風(fēng)險(xiǎn)控制模式軟化了地方政府的債務(wù)約束,在某種程度上可能導(dǎo)致地方政府的過(guò)度舉債,誘發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn);其二, 2000億的發(fā)債額度,僧多粥少將導(dǎo)致地方之間的激烈博弈,新一輪的“跑部錢(qián)進(jìn)”和尋租行為一觸即發(fā);其三,按照償還能力來(lái)分配額度,其結(jié)果將是不缺錢(qián)的東部獲得的額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于資金匱乏的西部,資金錯(cuò)配的“馬太效應(yīng)”將進(jìn)一步拉大地區(qū)鴻溝;其四,對(duì)于不同償還能力,不同治理水準(zhǔn)的地方政府,除了體現(xiàn)額度的不同之外,在利率水平、市場(chǎng)評(píng)級(jí)等方面根本沒(méi)有任何區(qū)別。很顯然,這其實(shí)是一種風(fēng)險(xiǎn)很大的制度設(shè)計(jì)。
　　因此,必須在開(kāi)閘的同時(shí)完善制度的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì),在目前市場(chǎng)化的評(píng)級(jí)和監(jiān)督等殘缺的情況下,我們建議:第一,具體的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)一定要堅(jiān)持市場(chǎng)化的方向,減少權(quán)力尋租的空間。否則,地方政府亦會(huì)不遺余力的通過(guò)“跑部錢(qián)進(jìn)”達(dá)到其目的,整個(gè)發(fā)債的機(jī)制將完全被破壞,引發(fā)一系列的道德風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī);第二,強(qiáng)化信息披露機(jī)制,財(cái)政部應(yīng)建立全國(guó)性的地方政府債券信息管理系統(tǒng)和債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系,定期在公開(kāi)媒體披露地方債的財(cái)務(wù)信息,確保公眾的知情和監(jiān)督權(quán),并定期向地方人大和國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)報(bào)告;其三,一定要引入國(guó)際權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu),建立地方債務(wù)的信用評(píng)估體系,根據(jù)各地的風(fēng)險(xiǎn)和政府信譽(yù)引入差別化的利率,發(fā)揮市場(chǎng)的監(jiān)督作用。
　　允許地方政府發(fā)債,其意義是革命性的但考慮到目前諸多的制度性殘缺,對(duì)于地方發(fā)債所蘊(yùn)含和可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)必須未雨綢繆,并最終通過(guò)對(duì)地方發(fā)債專(zhuān)門(mén)予以立法的方式確認(rèn)和完善。