北京大學(xué)5位教授上書全國(guó)人大常委會(huì)，要求廢除2001年頒布實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，引起各界關(guān)注。他們的觀點(diǎn)代表了學(xué)術(shù)界很多學(xué)者的心聲。自從我國(guó)《物權(quán)法》頒布實(shí)施之后，法律與行政法規(guī)之間的矛盾經(jīng)常被學(xué)者所詬病。北大學(xué)者以這種特殊的方式，表達(dá)學(xué)術(shù)界的意見，其勇氣可嘉，行為堪稱典范。
　　我國(guó)《物權(quán)法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”�！罢魇諉挝�、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”。這項(xiàng)規(guī)定的初衷在于把政府征收拆遷行為限定在“法律”范圍之內(nèi)�？墒牵�就在《物權(quán)法》實(shí)施前夕，全國(guó)人大常委會(huì)修改《城市房地產(chǎn)管理法》，規(guī)定城市房屋拆遷的“具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。為了貫徹落實(shí)這一法律規(guī)范，國(guó)務(wù)院法制辦等有關(guān)部門曾經(jīng)起草城市房屋拆遷的行政法規(guī)。但由于立法者始終找不到國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益之間的平衡點(diǎn)，所以，行政法規(guī)遲遲難以出臺(tái)。
　　筆者認(rèn)為，破解難題的關(guān)鍵不在程序上，而在立法的視角和切入點(diǎn)。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定了征收和拆遷兩種行為，政府“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。在這一法律規(guī)范中，既規(guī)定了征收土地的行為，也規(guī)定了征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的行為�？墒�，在現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有區(qū)別對(duì)待，而是把土地征收與房屋征收混淆在一起，結(jié)果導(dǎo)致居民的利益無(wú)法保障。根據(jù)法律的一般理論，土地的所有權(quán)歸政府，政府可以征收土地的使用權(quán)；房屋所有權(quán)歸單位或者個(gè)人，所以，政府出于保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的考慮，應(yīng)當(dāng)慎重使用征收條款。在現(xiàn)實(shí)生活中，只有“為了公共利益的需要”，政府才能征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的。所以，只有明確公共利益的范圍，才能有效地約束政府的征收行為。
　　但遺憾的是，在學(xué)術(shù)界起草的有關(guān)法律文本中，對(duì)公共利益缺乏必要界定，甚至有學(xué)者認(rèn)為，公共利益是個(gè)不確定的概念，政府可以行使自由裁量權(quán)。這樣的邏輯思維方式把公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利置于危險(xiǎn)境地，政府隨時(shí)可以“公共利益的需要”為理由，征收單位或個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。在筆者看來(lái)，政府在征收單位、個(gè)人房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，必須有明確的“法律”規(guī)定，在規(guī)定不明確的情況下，政府只能征收土地使用權(quán)，而不能征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。
　　由此又會(huì)產(chǎn)生新問(wèn)題。當(dāng)政府征收土地使用權(quán)后，如何處分土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)呢？其實(shí)，處分土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)有兩種方法：一是所有權(quán)轉(zhuǎn)移，通過(guò)購(gòu)買或贖買的方式，將單位或者個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)購(gòu)買過(guò)來(lái)，然后再進(jìn)行處分；另一種則是直接向所有權(quán)人支付價(jià)款，然后進(jìn)行拆遷。國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，須在明確征收與拆遷概念的基礎(chǔ)上，對(duì)拆遷主體作出明確的規(guī)定。
　　如果政府“為了公共利益的需要”，必須拆遷居民的房屋，那么，政府必須首先辦理土地使用權(quán)征收手續(xù)，向土地使用權(quán)人支付土地使用權(quán)補(bǔ)償金。如果政府征收房屋所有權(quán)之后，沒(méi)有改變其用途，那么，還應(yīng)該向房屋所有權(quán)人支付購(gòu)買房屋的所有權(quán)價(jià)款。如果政府征收房屋之后進(jìn)行拆遷，那么，必須向房屋所有權(quán)人支付房屋所有權(quán)的價(jià)款以及拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)用。無(wú)論政府是否保留房屋，都必須有明確的“法律”依據(jù)，在沒(méi)有明確法律依據(jù)的情況下，政府既不能征收居民的房屋，也不能強(qiáng)制拆遷。
　　現(xiàn)在，房屋拆遷的頻率越來(lái)越快，拆遷所引發(fā)的社會(huì)矛盾越來(lái)越突出。今后政府應(yīng)當(dāng)減少房屋征收行為，不再?gòu)?qiáng)制拆除居民的房屋。如果城市規(guī)劃修改，必須重新開發(fā)，那么，政府應(yīng)當(dāng)將城市規(guī)劃修改方案張榜公布，接受社會(huì)各界的評(píng)判。城市規(guī)劃方案經(jīng)法定程序批準(zhǔn)之后，政府應(yīng)當(dāng)面向海內(nèi)外招標(biāo)投標(biāo)，并且向開發(fā)商說(shuō)明土地的用途以及地上建筑物的詳細(xì)情況。開發(fā)商在投標(biāo)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)考慮到處分地上建筑物的成本。如果開發(fā)商愿意以購(gòu)買的方式，購(gòu)買居民的房屋，那么，拆遷問(wèn)題自然解決；如果開發(fā)商愿意以補(bǔ)償?shù)姆绞�，向居民支付有關(guān)價(jià)款，那么，雙方應(yīng)當(dāng)平等協(xié)商一致，簽訂拆遷協(xié)議。政府既不能參與談判，更不能制定拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該隨行就市，讓房屋所有權(quán)人自行做出判斷。
　　總而言之，應(yīng)當(dāng)把房屋拆遷行為看作是一個(gè)民事行為，不應(yīng)該在城市房屋拆遷管理?xiàng)l例中規(guī)定拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槟菢泳鸵馕吨�把被拆遷人討價(jià)還價(jià)的主動(dòng)權(quán)拱手讓給了拆遷人，被拆遷人無(wú)法從房屋價(jià)格上漲中獲取任何收益。只要改變立法觀念，調(diào)整立法思路，就一定能制定出人民滿意的行政法規(guī)。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授）