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| 2009-12-23 作者:郭凱 來源:21世紀(jì)經(jīng)濟報道 |
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不久前，財政部等有關(guān)部門重申了2006年國務(wù)院對國有土地使用權(quán)出讓收支管理的規(guī)定，強調(diào)嚴(yán)格土地出讓金的收繳，并要納入地方預(yù)算管理。但就近日來看，地方政府，尤其是中心城市政府呈現(xiàn)“年尾突擊圈地”的態(tài)勢。在國家建設(shè)用地的管理制度上，在當(dāng)前的行政層級制下，許多政策設(shè)計基本上“被執(zhí)行為”服務(wù)于中心城市和城市政府的“占地”、“圈地”的目標(biāo)。
雖然在分稅制下，地方財政對土地財政的依賴很大地激發(fā)了“圈地”沖動，但是既有的土地管理制度，尤其是建設(shè)用地管理制度，客觀上也為中心城市政府的土地財政模式提供了很大便利。而根據(jù)中央經(jīng)濟會議的布置，國土管理部門當(dāng)前實際肩負著建立新的符合“城鎮(zhèn)化”發(fā)展路徑需求的土地管理制度，改變中心城市（政府）根據(jù)享有的建設(shè)用地指標(biāo)分配權(quán)、擠壓其他傳統(tǒng)偏農(nóng)業(yè)（后工業(yè)化）地區(qū)的建設(shè)用地空間的局面。
根據(jù)2009年國土資源部的書面規(guī)劃，各級政府要合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地，適度控制城市建設(shè)用地規(guī)模，并按照新農(nóng)村建設(shè)部署，加大農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)安排力度。但是，具體到一些地方，則是反向操作、中心城市政府層層擠壓偏農(nóng)業(yè)地區(qū)的城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)。當(dāng)前各地執(zhí)行的以保護耕地紅線為基礎(chǔ)的“占補平衡”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”、“統(tǒng)籌安排”，事實上為中心城市的占地行為、擠壓后發(fā)地區(qū)的工業(yè)化空間提供了“保障”。問題在于，約束范圍和約束程度并沒有從各地的發(fā)展差異現(xiàn)實出發(fā)，也沒有在整體的指標(biāo)控制之下，嚴(yán)格規(guī)范發(fā)達地區(qū)、中心城市和后發(fā)展地區(qū)以及偏農(nóng)業(yè)城鎮(zhèn)的新增建設(shè)用地（工業(yè)用地）比例。現(xiàn)實中，各中心城市都是更高級別政府所在地，享有更高的“土地”和建設(shè)用地指標(biāo)分配權(quán)，那么城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和占補平衡的結(jié)果，就是中心城市的土地財政，把非中心城市地區(qū)的建設(shè)用地圈走。
在最近國土資源部的有關(guān)會議上，相關(guān)負責(zé)人已經(jīng)做出表示，根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議、中央領(lǐng)導(dǎo)同志對經(jīng)濟工作提出的新要求，國土資源部面臨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地管理制度改革如何服務(wù)于城鎮(zhèn)化建設(shè)這一課題。“城鎮(zhèn)化”的一個核心，是要把后發(fā)地區(qū)、為工業(yè)化地區(qū)和傳統(tǒng)偏農(nóng)業(yè)地區(qū)的工業(yè)化水平、城市化水平提升。要滿足這點，工業(yè)用地和建設(shè)用地的供給，無疑是至關(guān)重要的。根據(jù)我們的調(diào)查，在很多后發(fā)地區(qū)，都面臨著工業(yè)用地指標(biāo)被中心城市擠占、城鎮(zhèn)化機會大大受限得困境。
以同樣的用地管理制度和工業(yè)用地土地制度來限制后發(fā)地區(qū)的發(fā)展，其實很像減排談判中，發(fā)達國家要求發(fā)展中國家承擔(dān)同樣的減排任務(wù)，但是不愿意給與財政和經(jīng)濟補償?shù)默F(xiàn)象。國際政治和國內(nèi)政治的區(qū)別，在于國內(nèi)政治是國內(nèi)一些既得利益群體在積極影響政策、主導(dǎo)制度利益分配，而其他群體在博弈談判中，處境比國際政治中的發(fā)展中國家更為困難。如果土地管理制度不能及時針對城鎮(zhèn)化來調(diào)整，那么城鎮(zhèn)化、區(qū)域平衡和內(nèi)需擴大都會是很難實現(xiàn)的目標(biāo)。
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