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就涵蓋內(nèi)容之廣泛而言，稱厚達(dá)2000多頁的《Dodd-Frank華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》為“大蕭條”以來最全面的金融改革法案，并不為過，而且嚴(yán)厲程度也超過華爾街預(yù)期。不過，鑒于美國金融界強(qiáng)大的游說能力、總統(tǒng)與國會(huì)的博弈、民主黨與共和黨的博弈、美國現(xiàn)有不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的博弈，法案注定是政治妥協(xié)的產(chǎn)物。
從積極的角度看，新法案有幾點(diǎn)值得贊許。比如，對透明度的關(guān)注。監(jiān)管機(jī)構(gòu)被授權(quán)監(jiān)管柜臺(tái)市場的衍生產(chǎn)品和復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品，要求PE和對沖基金的顧問必須在美國證監(jiān)會(huì)登記注冊并提供交易和資產(chǎn)組合信息。又比如，新法案設(shè)立了“金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)”，該機(jī)構(gòu)將被授權(quán)根據(jù)形勢變化要求金融機(jī)構(gòu)提高資本充足率，并授權(quán)美聯(lián)儲(chǔ)強(qiáng)行拆散過于龐大和復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)。法案還賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)在必要時(shí)接管金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力，這也將避免下一個(gè)雷曼兄弟公司的破產(chǎn)效應(yīng)。
金融改革法案的核心是對衍生產(chǎn)品業(yè)務(wù)的限制和所謂的“沃爾克法則”，而這兩點(diǎn)顯然將對金融機(jī)構(gòu)的盈利能力產(chǎn)生顯著影響。但正是在這兩點(diǎn)上，國會(huì)對華爾街的游說做出了一定讓步。首先，根據(jù)修訂版的“沃爾克法則”，銀行投資者于PE、對沖基金的資金不得超過一級(jí)資本的3％，以避免銀行為追逐利潤而過度冒險(xiǎn)。這3%的彈性，意味著花旗、美洲銀行、JP摩根得以保留70%的衍生產(chǎn)品業(yè)務(wù)。這對華爾街是很大的鼓舞。其次，互換產(chǎn)品特別是CDS（信用違約互換）被認(rèn)為次貸危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)�，但在新法案下，銀行仍然可以從事利率互換、外匯互換的交易，雖然必須剝離農(nóng)業(yè)、股權(quán)、能源等互換業(yè)務(wù)。而且，只要CDS是集中清算的，銀行就可以繼續(xù)參與。
另外一點(diǎn)值得關(guān)注的是，消費(fèi)者保護(hù)局的設(shè)立。這個(gè)位于美聯(lián)儲(chǔ)之下的機(jī)構(gòu)，將擁有金融產(chǎn)品創(chuàng)新的審批權(quán)。此舉固然可以遏制金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)過于復(fù)雜的金融產(chǎn)品來忽悠投資者，有助于促使金融創(chuàng)新回到服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)需求的軌道上來，而不是陷入金融界自娛自樂的境地。但這對消費(fèi)者保護(hù)局的專業(yè)能力提出了很高的要求。不過，對傳統(tǒng)上將市場至上奉為圭臬的美國而言，審批是頗為敏感的詞匯，因?yàn)檫@意味著尋租的空間。
只是，解決問題的工具，本身也會(huì)創(chuàng)造新的問題，而這些新的問題往往是在今天所難以預(yù)測的。諾貝爾獎(jiǎng)得主羅伯特·默頓就認(rèn)為，金融創(chuàng)新本身就意味著對現(xiàn)有體系的某種突破，而監(jiān)管必然是滯后的。因此，金融創(chuàng)新仍將不可阻遏，唯一能做的就是監(jiān)管當(dāng)局要學(xué)會(huì)與時(shí)俱進(jìn)。其中，持續(xù)改進(jìn)監(jiān)管部門的專業(yè)能力非常重要。一個(gè)可取的建議是，不斷吸取金融從業(yè)人員進(jìn)入監(jiān)管部門，確保監(jiān)管者對復(fù)雜的創(chuàng)新產(chǎn)品能保持鑒別力。
我們同樣不能忘記“好了傷疤忘了痛”這句格言。正是因?yàn)橛辛顺^5000家銀行倒閉的大蕭條的慘痛，美國才決心通過了1933年的《格拉斯－斯蒂格爾法案》，在商業(yè)銀行與投資銀行之間建立了“防火墻”。但隨著時(shí)間的推移，銀行開始向利潤豐厚的證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)不斷擴(kuò)張。面對銀行的大力游說，再加上幾十年的風(fēng)平浪靜，監(jiān)管當(dāng)局終于動(dòng)搖了。從上世紀(jì)80年代開始，美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署等機(jī)構(gòu)不斷準(zhǔn)許商業(yè)銀行拓展業(yè)務(wù)范圍，最終導(dǎo)致分業(yè)經(jīng)營名存實(shí)亡。1999年11月，美國通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》（又稱Gramm-Leach-Bliley法），允許并提倡銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)之間的聯(lián)合經(jīng)營，分業(yè)經(jīng)營宣告終結(jié)。誰又能保證這樣的戲劇性變化未來不會(huì)重演呢？
此外，金融危機(jī)不僅是監(jiān)管層面的問題，金融機(jī)構(gòu)自身的治理，也是重要原因。金融機(jī)構(gòu)治理的兩大特殊性在于：第一，金融機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大，任何單一股東的話語權(quán)都顯得微不足道，加劇了內(nèi)部人控制傾向。新法案只是允許股東對管理層薪酬和“黃金降落傘”計(jì)劃進(jìn)行“不具約束力”的表決。第二，與普通企業(yè)不同，金融機(jī)構(gòu)的倒閉具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，深諳此道的金融機(jī)構(gòu)高管往往會(huì)挾持公眾利益，而這一“大而不倒”的經(jīng)典難題并未得到解決。新法案只是要求沒出問題的金融機(jī)構(gòu)要承擔(dān)政府挽救倒閉金融機(jī)構(gòu)的成本，此舉不過意味著救助成本從納稅人身上轉(zhuǎn)嫁給大型金融機(jī)構(gòu)的股東而已，對防范金融機(jī)構(gòu)管理層過度投機(jī)的道德風(fēng)險(xiǎn)，效果不大。
簡言之，美國的金融改革法案寬泛而不深入，野心勃勃地試圖解決很多問題，但對一些根本性的體制癥結(jié)（例如內(nèi)部人控制、大而不倒、評級(jí)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性）卻雖有觸及當(dāng)并不深入。而且，法案并非內(nèi)容越多越好，過于繁瑣的監(jiān)管和審查，不僅會(huì)降低金融效率，也會(huì)創(chuàng)造新的尋租空間。
（作者系中歐陸家嘴國際金融研究院副院長） |