在第三次全國金融工作會議上溫家寶總理指出，要積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。這是從我國農(nóng)村實際出發(fā)做出的正確抉擇。下面，我就如何推動農(nóng)業(yè)保險事業(yè)保險談自己幾點認識。
    農(nóng)業(yè)保險是分散和降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險的重要途徑之一，也是農(nóng)業(yè)支持保護體系的重要組成部分。2004年新一輪農(nóng)業(yè)保險試點以來，我國農(nóng)業(yè)保險的規(guī)模雖有所擴大，但還不能滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要，存在的主要問題是：定位不清，缺乏總體規(guī)劃，立法工作滯后；財政稅收政策支持力度�。还┣蠼Y(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)民的購買力較低；賠付率居高不下；缺乏有效的保險手段和風(fēng)險分散機制等。建立和完善我國農(nóng)業(yè)保險事業(yè)是一個長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，要從我國的實際出發(fā)，借鑒其它國家的成功經(jīng)驗，立足當前，兼顧長遠，循序漸進，分步實施，穩(wěn)妥推進。具體建議是：
    一是推進我國農(nóng)業(yè)保險立法。我國現(xiàn)行的《保險法》是一部商業(yè)保險法，主要是規(guī)范和保障商業(yè)性保險公司的經(jīng)營行為，而農(nóng)業(yè)保險中大部分具有政策性。由于無法可依，農(nóng)業(yè)保險中的許多領(lǐng)域都存在法律真空。政府在農(nóng)業(yè)保險中的主導(dǎo)地位不明確，即便政府積極參與和推動，也缺乏法律依據(jù)。要通過立法明確各級政府在農(nóng)業(yè)保險工作中的職能與作用，確立國家的投入和政策保護措施，如稅收優(yōu)惠、保費補貼等，明確規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體、參與主體、受益主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。從國內(nèi)各個省、區(qū)、市開展的多種農(nóng)業(yè)保險試點情況來看，各個地方之間差異很大，目前國家立法條件尚不成熟。建議：先由試點地區(qū)政府、保險監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)保險公司根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式，制定相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險地方性法規(guī)。根據(jù)地方性法規(guī)試點情況，國務(wù)院制定農(nóng)業(yè)保險條例，待條件成熟后，再制定農(nóng)業(yè)保險法。在立法過程中，保監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部、財政部、國務(wù)院扶貧辦、民政部應(yīng)主動加強政策、資金的協(xié)調(diào)與溝通。
    二是加大財政補貼力度。國內(nèi)外的實踐已經(jīng)證明：政府補貼是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的重要保障。目前，我國財力有限，財政補貼還應(yīng)堅持基本保障的原則，保險標的應(yīng)選擇關(guān)系國計民生的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，并主要實行保費補貼，可考慮先對大豆、玉米、小麥和水稻四類作物提供保費補貼，保費補貼標準以45～50%為宜，然后再逐步擴大到棉花、奶牛和生豬等標的。農(nóng)業(yè)保險的保障金額應(yīng)以立足維持農(nóng)民基本再生產(chǎn)能力為出發(fā)點，保險金額以直接物化成本為依據(jù)，保費費率的確定以平均損失率為基礎(chǔ)。在保費補貼試點的基礎(chǔ)上，再逐步擴大到經(jīng)營管理費補貼。
    三是制定稅收優(yōu)惠政策�，F(xiàn)行稅制規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險免征營業(yè)稅和印花稅，這對促進農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展起到一定的促進作用，但僅限定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)的外延在不斷擴大，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，需要不斷擴大農(nóng)業(yè)保險的服務(wù)范圍。可考慮在免征種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅和印花稅的同時，免征種養(yǎng)兩業(yè)的所得稅；對其他涉農(nóng)保險營業(yè)稅按5%先征，按3%返還，印花稅按0.1%先征，按0.05%返還，將返還的稅金充實風(fēng)險基金；企業(yè)所得稅可以參照外資保險公司15%的稅率征收。
    四是建立再保險機制。由于農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險大，區(qū)域性強，一旦發(fā)生災(zāi)害可能會在短時間內(nèi)給幾個縣甚至幾個省的保險對象同時造成巨大損失，所以，農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險分散十分重要。日本等國在開展農(nóng)業(yè)保險時都建立有效的農(nóng)業(yè)風(fēng)險分散機制，通過再保險或者農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金等形式來分散農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者的風(fēng)險，這也是農(nóng)業(yè)保險制度的重要內(nèi)容。目前，國內(nèi)對農(nóng)業(yè)保險的再保險還沒有相應(yīng)的政策、措施，包括中國再保險集團公司等商業(yè)再保險機構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險的再保險問題非常謹慎。涉農(nóng)再保險比較困難，購買商業(yè)再保險成本非常高，這也是各地在保險試點中遇到的一個普遍性問題。在國家還沒有建立巨災(zāi)基金，各保險機構(gòu)實力又不足以獨自承擔風(fēng)險的條件下，再保險問題嚴重制約了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。建議：一是由國家財政投資成立中國農(nóng)業(yè)再保險公司，承擔國家農(nóng)業(yè)再保險的職能，分散農(nóng)業(yè)保險分出人的風(fēng)險。二是國家通過政策鼓勵中國再保險集團公司為各家從事農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)分散風(fēng)險。三是各保險主體也要探尋與國際再保險企業(yè)的合作，將農(nóng)業(yè)風(fēng)險向更大范圍內(nèi)分散。
    五是建立巨災(zāi)風(fēng)險基金。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中洪水、干旱等巨災(zāi)風(fēng)險屬于不可保風(fēng)險，需要國家建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金為農(nóng)業(yè)保險提供政策支持。建議：設(shè)立中央級農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金，主要由中央、地方提供財政支持，積累巨災(zāi)風(fēng)險金，對遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險公司提供一定程度的補償，并設(shè)立專門的巨災(zāi)風(fēng)險基金管理機構(gòu)。巨災(zāi)風(fēng)險基金的籌集渠道應(yīng)包括：中央和地方政府財政預(yù)算撥款；無大災(zāi)年份政策性農(nóng)業(yè)保險保費的結(jié)余滾存；國家用來平抑糧食市場價格而儲備的風(fēng)險基金每年按照一定的比例補貼巨災(zāi)風(fēng)險基金；將農(nóng)業(yè)保險各種稅賦優(yōu)惠的一部分充實到基金。
    六是堅持強制保險與自愿保險相結(jié)合。農(nóng)業(yè)保險的效率與參與率的高低有很大的關(guān)系，參與率越高，農(nóng)戶需支付的保費就可能比較低，政府的出資也可保持在合理水平。政府給予保費補貼的辦法對于提高參保率并不能起到有效的作用，因為如果完全實行自愿保險，農(nóng)業(yè)保險市場的逆向選擇會非常嚴重，參與率難以提高，會出現(xiàn)低參與率與高保費之間的惡性循環(huán)，農(nóng)業(yè)保險市場萎縮和政府財政負擔過重的惡果將難以避免。所以，包括日本在內(nèi)的國外農(nóng)業(yè)保險經(jīng)驗表明，單靠自愿保險是不能吸收足夠大量的農(nóng)戶來投保的，必須實行“強制保險與自愿保險相結(jié)合”。美國1996年將農(nóng)業(yè)保險和其它救災(zāi)政策和優(yōu)惠金融政策捆綁在一起，不買農(nóng)作物大災(zāi)保險就不能獲得其它優(yōu)惠政策，將實行了幾十年的自愿農(nóng)作物保險變成了有條件的強制保險。借鑒日美經(jīng)驗，我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險也要根據(jù)業(yè)務(wù)險種承保對象、承保風(fēng)險和承保責(zé)任的不同，分別采取法定強制和自愿保險的形式。我國可以首先對一些關(guān)系國計民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品，如水稻、小麥、大豆、玉米等糧食作物采取強制保險政策。
    七是設(shè)立專門機構(gòu)統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。當前，我國農(nóng)業(yè)保險的規(guī)模比較小，各省市發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險還處于試點階段，在現(xiàn)有的保監(jiān)會的框架內(nèi)監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)雖然有些問題已經(jīng)暴露出來，但還不是很嚴重。近期，可考慮建立農(nóng)業(yè)部、財政部和保監(jiān)會等部門參與的部際聯(lián)系會議制度，協(xié)同推進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展；從長遠看，我國還應(yīng)借鑒日美等國的經(jīng)驗，適時考慮設(shè)立農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局或農(nóng)業(yè)保險局等專門的農(nóng)業(yè)保險管理或協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌對全國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。因為農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、公共財政制度和保險監(jiān)督都緊密相聯(lián)，農(nóng)業(yè)風(fēng)險的管理涉及財政、金融、農(nóng)業(yè)、氣象等多種領(lǐng)域，組建農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局，可以避免出現(xiàn)因各自為政、分割管理、資源分散配置而導(dǎo)致高投入、低效率的局面。

 (作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心)