本文提要：十七大報(bào)告提出：“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難�！边@是黨的代表大會(huì)第一次專門(mén)提及住房保障制度，更是第一次談到住房保障方式和保障對(duì)象，表明我國(guó)住房制度改革正從此前的以住房商品化為重點(diǎn)，開(kāi)始轉(zhuǎn)入旨在促進(jìn)社會(huì)公平正義的住房保障制度建設(shè)的新階段。

　　黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善人民生活，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)�！弊》渴侨祟惿�存的必要條件，在一個(gè)公平正義的社會(huì)、一個(gè)文明和諧的國(guó)度，即使買(mǎi)不起房子、租不起房子的人也需要保障他們“住有所居”，這是公平正義與文明和諧的基本標(biāo)志。十七大報(bào)告還進(jìn)一步提出：“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難。”這是黨的代表大會(huì)第一次專門(mén)提及住房保障制度，更是第一次談到住房保障方式和保障對(duì)象，表明我國(guó)住房制度改革正從此前的以住房商品化為重點(diǎn)，開(kāi)始轉(zhuǎn)入旨在促進(jìn)社會(huì)公平正義的住房保障制度建設(shè)的新階段。

“人人買(mǎi)房住”難圓“住有所居”的公平正義目標(biāo)

　　住房保障制度是一個(gè)涵蓋廣泛的概念。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代我國(guó)城市長(zhǎng)期實(shí)行的“福利分房”制度，以及延續(xù)至今的農(nóng)村“宅基地”制度，都是住房保障制度的具體形式。不過(guò)那是一種在低生產(chǎn)力水平和供給嚴(yán)重不足條件下保障“住有所居”的制度。為了促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，更好地滿足包括住房在內(nèi)的社會(huì)需求，在更高層次上實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，改革開(kāi)放初期的中國(guó)沖破了“齊步走”的傳統(tǒng)社會(huì)主義模式，讓“一部分人先富起來(lái)”。在這之后的1998年，又推出了城市住房的商品化改革。這一系列的改革舉措，無(wú)疑取得了巨大成功，它使得包括住房在內(nèi)的民生必需品比以前更加充裕，人民群眾的住房條件也得到相當(dāng)程度的改善，城市人均住房面積從1978年的不足7平方米上升到如今的28平方米。
　　但是，隨著“一部分人先富起來(lái)”，一部分困難群體也顯現(xiàn)出來(lái)，貧富差距逐漸拉大；隨著住房商品化改革的出臺(tái)，“福利分房”制度也相應(yīng)取消，新的住房保障又未能建立健全起來(lái)；隨著住房市場(chǎng)的繁榮，房?jī)r(jià)也在上漲，那些低收入家庭越來(lái)越買(mǎi)不起住房。這些隨之而來(lái)的變化，給實(shí)現(xiàn)“住有所居”的社會(huì)公平正義目標(biāo)提出了新的課題，百姓的住房問(wèn)題也成為黨的代表大會(huì)所關(guān)注的重要話題。這其中一個(gè)重要原因，就是許多地方在推行住房商品化改革的過(guò)程中，未能建立起針對(duì)低收入家庭的住房保障制度，而是試圖以“人人買(mǎi)房住”來(lái)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的“住有所居”。不但新蓋的樓房只出售不出租，就是老百姓以往承租的舊房屋也要花錢(qián)買(mǎi)下，以至于目前我國(guó)城市居民擁有產(chǎn)權(quán)房的比例已經(jīng)超過(guò)80%。即使在發(fā)達(dá)國(guó)家，城市居民擁有私有房屋的也不過(guò)在60%左右，而我國(guó)城市居民的收入水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相去甚遠(yuǎn)，況且目前在我國(guó)衡量貧富差距的基尼系數(shù)已經(jīng)超過(guò)了0.4的國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)警戒線。在這種情況下一味推行“人人買(mǎi)房住”，一方面會(huì)導(dǎo)致房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲，另一方面也使那些低收入家庭愈加買(mǎi)不起房。

經(jīng)濟(jì)適用房制度為何備受“公平正義”質(zhì)疑

　　經(jīng)濟(jì)適用房制度是在我國(guó)住房商品化改革后各地普遍推出的一項(xiàng)住房保障措施，至今也還是各地住房保障的主打政策。無(wú)論是支持力度還是建設(shè)規(guī)模，經(jīng)濟(jì)適用房都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廉租房、雙限房等其他保障性住房。推出經(jīng)濟(jì)適用房目的是讓那些中低收入家庭也能買(mǎi)得起房，從而為“人人買(mǎi)房住”鋪平道路。這看來(lái)是一個(gè)促進(jìn)社會(huì)公平正義之舉，但是從它一出現(xiàn)卻備受“公平正義”的質(zhì)疑。
　　最初，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的質(zhì)疑還只是來(lái)自于理論層面。從理論上分析，在經(jīng)濟(jì)適用房與普通商品房之間存在這一個(gè)明顯的市場(chǎng)差價(jià)，這就不可避免地會(huì)引來(lái)“尋租”活動(dòng)，不僅會(huì)干擾房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常秩序，尋亂了市場(chǎng)，浪費(fèi)了資源，也會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)不公。而在實(shí)踐中，人們發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用房的問(wèn)題更多，其中最難解決的就是申購(gòu)資格的認(rèn)定。政府投入了大量的人力、物力、財(cái)力，又是搖號(hào)、又是公示，可也還是避免不了開(kāi)著私車(chē)住經(jīng)濟(jì)適用房的現(xiàn)象，有的甚至還將經(jīng)濟(jì)適用房作為獲取財(cái)產(chǎn)性收入的來(lái)源。再后來(lái)，人們又發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)適用房盡管比普通商品房便宜許多，但是那些真正的低收入家庭仍然買(mǎi)不起，有的甚至連首付款也籌不出來(lái)。而經(jīng)濟(jì)適用房在轉(zhuǎn)讓時(shí)如何不破壞社會(huì)公平正義，就更是棘手的問(wèn)題了。黨的十七大報(bào)告在強(qiáng)調(diào)加快解決城市低收入家庭住房困難時(shí)，沒(méi)有提及“經(jīng)濟(jì)適用房”，不能不說(shuō)是與經(jīng)濟(jì)適用房的這些缺陷有著直接的關(guān)系。

用行政手段打壓房?jī)r(jià)同樣有悖公平正義

　　面對(duì)房?jī)r(jià)的居高不下，一些地方政府為了讓“人人買(mǎi)房住”的政策能夠繼續(xù)下去，除了推出經(jīng)濟(jì)適用房、雙限房，甚至萌發(fā)了將房?jī)r(jià)打壓下去的念頭。2007年全國(guó)“兩會(huì)”期間，某大城市市長(zhǎng)就曾表示，將全力以赴把房?jī)r(jià)壓下來(lái)，以滿足群眾住房消費(fèi)需求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府有責(zé)任對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，但是政府又必須持兼顧公平與效率的立場(chǎng)，無(wú)論是為了開(kāi)發(fā)商或政府自身利益去助推房?jī)r(jià)上漲，或是利用行政手段刻意打壓房?jī)r(jià)，都不應(yīng)當(dāng)是政府所扮演的角色。政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，更多地不是直接的干預(yù)而是采取間接的手段，例如可以通過(guò)增加住房的供給從而達(dá)到穩(wěn)定房?jī)r(jià)、避免房?jī)r(jià)過(guò)快上漲。而政府試圖采用行政手段打壓房?jī)r(jià)，讓房?jī)r(jià)降下來(lái)，讓百姓都能買(mǎi)得起房，實(shí)際上還是沒(méi)有擺脫“人人買(mǎi)房住”的慣性思維。
　　無(wú)論是從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，還是從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，像我們這樣一個(gè)人口眾多的大國(guó)都不能只走“人人買(mǎi)房住”一條路。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，解決低收入家庭的住房困難必需建立起相應(yīng)的住房保障制度，不僅可以采取經(jīng)濟(jì)適用房、雙限房的方式讓他們買(mǎi)到房，更需要采取廉租房甚至是貼租房的方式讓他們住上房。社會(huì)主義初級(jí)階段的小康社會(huì)不是大同社會(huì)，那種企望采用行政手段將房?jī)r(jià)打壓下來(lái)，從而讓所有的城市居民都買(mǎi)上歸自己所有的產(chǎn)權(quán)房的思路，既不現(xiàn)實(shí)也沒(méi)有必要。現(xiàn)在一些大城市里的“租賃族”為了生活得寬裕和瀟灑，也為了工作上能夠隨時(shí)跳槽和遷居，他們寧愿租房也不愿意背著債務(wù)包袱擁有一套歸自己所有的產(chǎn)權(quán)房，干嗎一定要讓他們都去買(mǎi)房住呢？而對(duì)于那些低收入家庭來(lái)說(shuō)，就連經(jīng)濟(jì)適用房、雙限房也買(mǎi)不起，將普通商品房的價(jià)格打壓下來(lái)他們就能買(mǎi)得起？即使能夠買(mǎi)到手，那也未必是盡善盡美的事情，因?yàn)檫@會(huì)加重他們?nèi)蘸筮�貸的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而降低原本就較低的生活水平，這顯然不該是我們政策制定和制度設(shè)計(jì)的初衷。

促進(jìn)社會(huì)公平正義不可重蹈平均主義覆轍

　　實(shí)踐證明平均主義“大鍋飯”不僅阻礙生產(chǎn)力發(fā)展，無(wú)法從根本上滿足人民群眾對(duì)包括住房在內(nèi)的公共產(chǎn)品的需求，同時(shí)也意味著貢獻(xiàn)較小、能力較弱者對(duì)貢獻(xiàn)較大、能力較強(qiáng)者在分配方面的一種剝奪。用現(xiàn)代公平正義理念看問(wèn)題，這既不公平也有違正義，促進(jìn)公平正義決不能重蹈平均主義的覆轍。就解決百姓的住房問(wèn)題來(lái)講，既不能重蹈過(guò)去“福利分房”的路，也不能走“人人買(mǎi)房住”從而家家都有產(chǎn)權(quán)房的路。但是，任何一個(gè)公平正義、健康和負(fù)責(zé)任的社會(huì)都不會(huì)容許社會(huì)差距無(wú)限擴(kuò)大。因此，我們必須在重視效率的同時(shí)更加注重公平，努力營(yíng)造公平正義的社會(huì)環(huán)境，讓全體人民共享改革發(fā)展成果，讓低收入家庭也能“住有所居”，逐步建立起使大多數(shù)人得實(shí)惠、困難群眾基本生活有保障的社會(huì)利益格局。
　　促進(jìn)社會(huì)公平正義，無(wú)論是初次分配還是再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，而在再分配過(guò)程中則更要注重公平，要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付以及完善社會(huì)保障制度來(lái)解決窮人的困難。這不僅是為了窮人的利益，也是為了富人的利益。因?yàn)閺睦�益關(guān)系角度看問(wèn)題，社會(huì)各階層間有著相容互補(bǔ)的一面，尤其在重大利益格局之中，各階層成員各司其責(zé)、各盡其職才有可能各自分享到更多的利益，即實(shí)現(xiàn)所謂“帕累托最優(yōu)解”。所以，解決窮人的困難包括他們的住房困難，應(yīng)當(dāng)是整個(gè)社會(huì)的責(zé)任，而政府則更是責(zé)無(wú)旁貸。就政府來(lái)講，在加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控、建立公平有序的市場(chǎng)環(huán)境的同時(shí)，加快住房保障制度建設(shè)尤其是健全廉租住房制度，讓那些買(mǎi)不起房的人也能“住有所居”，同樣是各級(jí)政府所肩負(fù)的十分重要的職責(zé)。

健全廉租住房制度必須堅(jiān)持公平正義原則

　　促進(jìn)公平正義需要推進(jìn)制度建設(shè)，但并不是任何制度安排都有助于促進(jìn)公平正義。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)適用房、雙限房來(lái)說(shuō)，廉租住房作為保證廣大人民群眾“住有所居”的一道底線，更能體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任。但是，這不僅需要制度作為保證，而且在制度的設(shè)計(jì)上又必須堅(jiān)持公平正義原則，否則經(jīng)濟(jì)適用房推行過(guò)程中的種種亂像也同樣會(huì)重演于廉租住房。黨的十七大明確了廉租住房的保障對(duì)象是那些城市低收入家庭，這與經(jīng)濟(jì)適用房的保障對(duì)象是中低收入家庭不同，也與目前廉租住房的保障對(duì)象僅限于最低收入家庭有別。一方面將中等收入家庭排除在外，更能體現(xiàn)廉租住房制度的濟(jì)弱性特征；另一方面又將所有低收入家庭納入其中，而不是僅限于最低收入家庭，體現(xiàn)了廉租住房制度的廣泛覆蓋性特征�？梢哉f(shuō)，黨中央關(guān)于廉租住房保障對(duì)象的確定，為這項(xiàng)制度的建設(shè)確立了必須堅(jiān)持公平正義原則的基本指向。按照這一指向，建立健全廉租住房制度還需要做好以下幾方面的工作。
　　一是各級(jí)地方政府要確立公平正義的社會(huì)管理價(jià)值取向，為解決低收入家庭的住房困難加快廉租住房制度建設(shè)，解決好資金來(lái)源，提高土地出讓金用于廉租住房建設(shè)的比例，多渠道增加廉租住房房源。二是合理確定廉租住房保障標(biāo)準(zhǔn)，以滿足低收入家庭基本居住需求為目標(biāo)，一方面依據(jù)統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的收入線標(biāo)準(zhǔn)，另一方面結(jié)合各地市場(chǎng)的租金水平，確定和適時(shí)調(diào)整相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。三是完善廉租住房管理，在建立嚴(yán)格的申請(qǐng)、審批和退出制度的同時(shí)，要建立健全住房保障對(duì)象檔案，對(duì)廉租住房保障對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，防止已進(jìn)入中高收入的家庭租住廉租住房。四是擴(kuò)大廉租住房保障范圍，盡快將廉租住房保障對(duì)象由目前僅限于最低收入家庭擴(kuò)大到所有低收入家庭，充分發(fā)揮廉租住房的社會(huì)保障功能，讓所有低收入家庭都能“住有所居”。

(作者單位：中共大連市委黨校)