社會保障體系，包括養(yǎng)老、住房公積、醫(yī)療、傷殘、大病、生育、低保、救助等等，目前，從橫向看，分布在勞動、建設(shè)、衛(wèi)生、民政、計生、扶貧等政府部門；從縱向看，有的在縣市一級管理，有的下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級管理。隨著各方面社會保障覆蓋面加大、覆蓋內(nèi)容增多，保障資金規(guī)模越來越大，事務(wù)越來越復(fù)雜。管理社會保障的體系模式如何管理，將是一個重要的體制問題。

目前分散管理的問題與成本

　　如上所述，目前各方面的社會保障事務(wù)散見于各個部門，造成這樣一些問題：1、社會保障方面的機構(gòu)過多，人員編制重復(fù)增加，隨著社會保障事務(wù)的增加，將會導致機構(gòu)人員的新一輪的膨脹，目前民政的低保，勞動的養(yǎng)老和其他保險，衛(wèi)生的新型合作醫(yī)療，都在增設(shè)機構(gòu)，都在增人增編制，已經(jīng)出現(xiàn)了膨脹的苗頭。2、系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)，辦公設(shè)施成倍增加。各方面社會保障事務(wù)的信息和系統(tǒng)是可以共享的。如低保、新型合作醫(yī)療、養(yǎng)老等等事務(wù)中的家庭基本信息、計算系統(tǒng)，甚至支付系統(tǒng)，都可以共享。如果一個事務(wù)搞一套系統(tǒng)，將會造成電子信息系統(tǒng)資源的極大浪費。而且，每項事務(wù)都獨立分散管理，辦公樓、車輛、設(shè)備等等建設(shè)和購置費用大大增加，并且造成辦公資源的浪費。3、辦事效率下降，造成居民不便。社會事務(wù)劃分過細，導致每一項工作都沒有規(guī)模效應(yīng)，系統(tǒng)、辦公場所、設(shè)備等等的利用效率較低，并且工作人員也會人浮于事；而一個家庭的各種社會保障事務(wù)由多個部門管理時，需要多次跑多個地方，增大居民的交通費用和跑路及排隊時間，特別是給一些老年人群造成不便。4、各方面事務(wù)分散在政府各部門管理，并且自己征收、自己管理、自己核定標準、自己發(fā)放、自己監(jiān)督，很容易導致社保資金的挪用、擠占，也很容易造成貪污腐敗等等；即便是由審計部門審計，也會因部門分散，審計工作量加大，時間增長，使審計成本加大，審計的復(fù)雜程度提高�？傊�，目前各種社會保障事務(wù)的分散管理，很容易造成新一輪機構(gòu)人員膨脹，社會保障系統(tǒng)將重復(fù)建設(shè)并閑置浪費，有限的社會保障基金的相當一部分將被管理成本消耗，社保領(lǐng)域中的腐敗也會很容易滋生。

建設(shè)市縣級社會保障體系平臺的理由和設(shè)想

　　那么，社會保障體系究竟統(tǒng)一整合在哪一級呢？我認為，應(yīng)當在縣和縣級市一級。將養(yǎng)老、醫(yī)療、傷殘、低保、救助等等統(tǒng)一整合在一個平臺上，最好放在縣市一級。其理由在于：1、如果放在地一級整合，規(guī)模太大，與社保對象離得太遠，信息不對稱，并且與日后減少政府層級的取向也不一致；2、如果放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級整合，規(guī)模太小，系統(tǒng)的分攤成本較高，利用效率較低；3、縣市在中國政權(quán)體系上是一個承上啟下的層級，在縣市一級將各方面的社會保障，包括農(nóng)村各方面的保障，都統(tǒng)一整合到一個系統(tǒng)平臺中，規(guī)模適中并經(jīng)濟，系統(tǒng)的分攤成本較低，管理者與被管理對象之間的信息鏈不長，是一個最佳的層次。
　　從社保管理體系的建設(shè)看，一是部門間的一些縱向相同相近的功能合并，形成統(tǒng)一的社保平臺。對各種社會保障事務(wù)在縣市層次上進行整合，利用電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立統(tǒng)一的信息資料、各事務(wù)的運行、統(tǒng)計反饋等系統(tǒng)平臺。建立這樣一個平臺的關(guān)鍵是，破除社會保障管理方面的部門權(quán)力和利益障礙，政府發(fā)改委和財政要支持縣市社保綜合系統(tǒng)平臺的建設(shè)，不批準和不撥款，使各部門無法重復(fù)建設(shè)其各自的體系；國務(wù)院也應(yīng)該要求各部門，在縣一級不要以達標、給錢等約束和引誘，避免社會保障各事務(wù)系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)。
　　整合與大部門制改革同步進行，勞動與人事進行合并，社保從目前的部門中分離；衛(wèi)生的農(nóng)村合作醫(yī)療、民政的低保等等，可以從相關(guān)部門中剝離出來，進入社保系統(tǒng)。這樣有利于形成大社保體制。
　　二是在縱向整合各部門社會保障事務(wù)的基礎(chǔ)上，橫向?qū)ι绫Ｊ聞?wù)進行階段分工。改變目前養(yǎng)老保障等由社保部門等分別征收的方式，改由稅務(wù)部門征收征儲；財政部門預(yù)算和撥款，加強對社保基金使用的預(yù)算監(jiān)督，納入各級人大的監(jiān)督范圍；成立各種基金公司，交由基金增值運作；而各職能部門主要是制定政策、統(tǒng)計自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)、跟蹤受保戶信息、監(jiān)督保費發(fā)放；可以利用銀行、保險公司、信用社等金融機構(gòu)實現(xiàn)社會發(fā)放，并且盡量實現(xiàn)各環(huán)節(jié)不見現(xiàn)金，而用卡來發(fā)放，資金直接撥到受保戶卡上；而審計部門則對各項社保資金的征收、劃撥、發(fā)放等進行審計。形成各環(huán)節(jié)分工明確、各司其責、相互制衡、運轉(zhuǎn)有效、成本較低的社保運行機制。
　　三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立輔助性的社保站，可視為縣市社保中心的派出機構(gòu)，并與鄉(xiāng)村社區(qū)服務(wù)中心相結(jié)合，服務(wù)延伸到村，使農(nóng)村不出村就能辦事。結(jié)合現(xiàn)代電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將縣市社保平臺與各站和各農(nóng)村社區(qū)通過終端聯(lián)系起來，形成社保事務(wù)運行網(wǎng)。

(作者單位：中央黨校科社部)