黨的十七大報告指出：“完善公共財政體系，深化預算制度改革，強化預算管理，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉移支付制度�！边@是我國修改預算法的指導思想和基本原則。
　　我國預算法經(jīng)1994年第八屆全國人大第二次會議通過，1995年1月1日開始施行。這部預算法共十一章七十九條，內容涉及預算的管理職權、收支范圍、編制、審查和批準、執(zhí)行、調整、決算等各個環(huán)節(jié)。10余年來，預算法對促進依法理財、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展起到了良好作用。但是，現(xiàn)行的預算法已經(jīng)不能適應現(xiàn)階段改革開放和經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的需要，不能適應公共財政改革的需要，亟待修改。

一、為何需要修改現(xiàn)行預算法

　　現(xiàn)行預算法頒行至今已逾13年。伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展和公共財政改革，預算法呈現(xiàn)若干弊病：一是預算法頒行于市場經(jīng)濟體制目標確立之初、脫胎于計劃商品經(jīng)濟體制之時，適應當時經(jīng)濟社會發(fā)展需要而制定，具有一定的計劃體制色彩。1992年10月，黨的十四大明確提出經(jīng)濟體制改革目標是“建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制”；1993年11月，十四屆三中全會確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的框架；1997年9月，十五大進一步發(fā)展和完善了社會主義市場經(jīng)濟的理論；2003年10月，十六屆三中全會提出要完善社會主義市場經(jīng)濟體制，建立促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的機制。從計劃經(jīng)濟到有計劃的商品經(jīng)濟再到社會主義市場經(jīng)濟，我們把社會主義與市場經(jīng)濟有機地結合起來，走了一條具有中國特色的市場化改革道路。伴隨市場經(jīng)濟體系的不斷建立，要求作為上層建筑的法治適應經(jīng)濟基礎而作改革。1994年的預算法已經(jīng)滯后于財政體制改革，必須通過修改預算法來滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要。二是預算法不能滿足公共財政的要求。預算法是規(guī)范預算行為、加強預算管理、強化預算分配和監(jiān)督的基本法律，是公共財政的基本法律制度。公共財政要求財政預算編制科學、體系完整、內容透明、調整合理、轉移支付規(guī)范；要求實行分級預算，中央財政與地方財政合理分權，部門預算與各預算部門合理分權；要求實行預算過程、結果開放，加強預算執(zhí)行，加強決算審批與監(jiān)督。財政改革實踐中，我們曾經(jīng)探索并獲得成功的部門預算制度、政府采購制度、國庫集中支付制度、財政轉移支付制度、收支兩條線制度等，這些都有待吸收進入預算法，修改預算法正是回應公共財政體制改革的要求。三是預算法訂立之時立法技術不成熟，采取“宜粗不宜細”的立法指導思想，直接導致預算法條款規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。比如，預算收入范圍界定窄，不能覆蓋財政資金；財政體制規(guī)定籠統(tǒng)，政府間權責不清；預算審查監(jiān)督、預算管理等制度有待細化，實踐中理解不一，等等。
　　適應公共財政和完善社會主義市場經(jīng)濟體制、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的需要，修改預算法亟待提上日程。國家立法機關和財政部門已經(jīng)深刻認識到預算制度改革的緊迫性，早已著手從理論上深入研究預算立法問題，并在中央和地方兩個層面試點對預算制度進行改革與完善。十屆全國人大常委會已將《預算法》修訂列入“十五”立法規(guī)劃，目前預算法修改正在緊鑼密鼓籌劃之中。

二、預算法修改的重點與難點

　　財政預算是政府依法定權限、按法定程序和規(guī)則將有限公共經(jīng)濟資源應用于潛在的支出項目以求利益最大化的行為。財政預算必須根據(jù)立法規(guī)定實現(xiàn)國家預算平衡、規(guī)范預算決策、協(xié)調不同群體的利益訴求。筆者認為，預算法修改的重點和難點在于：

　　1、以人民利益最大化導向預算立法。以人為本、科學發(fā)展是當前經(jīng)濟社會發(fā)展的指導思想，預算立法應當堅持以人民利益最大化作為導向。有學者認為，國家預算是一種法定的混合信托，預算法是一種特別信托法。筆者以為，預算立法的目的是通過制度設計來維護和實現(xiàn)人民的最高利益，促進公共利益最大化。預算法的任務在于：一是實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，二是社會均衡協(xié)調發(fā)展，三是經(jīng)濟、社會與人的全面和諧�，F(xiàn)行預算法過于強調預算的工具性，這與以人為本的科學發(fā)展觀、與現(xiàn)代公共財政的要求背道而馳。修訂預算法應當分散權力，建立預算權力的均衡制約機制；應當摒棄部門立法，追求人民利益最大化。以媒體前期關注的部委必須突擊花錢才能如期完成預算為例，如何從宏觀上既避免出現(xiàn)違規(guī)開支和不講效益的突擊花錢，又嚴格按照規(guī)范的支付程序支付資金，必須根據(jù)科學發(fā)展觀的要求修改預算法。

　　2、兼顧預算的剛性與彈性。預算方有支出，嚴格按預算支出。這是預算立法的一項基本原則。國家預算必須是剛性的，要有法律約束力，要形成硬約束。我國長期以來形成的預算軟約束是行政效能低下甚至產(chǎn)生浪費的制度導因，一定意義上它還誘使腐敗的產(chǎn)生。但是，預算的剛性不排斥預算的動態(tài)調整。首先，預算主體依法定職權按法定程序編制、審批預算，按法律和預算文件嚴格執(zhí)行預算，不可能事先完全考慮到種種因素。其次，預算行為的最終價值取向是公共利益的最大化，服務于公共利益的需要按照法定程序對預算進行動態(tài)的調適，這也是公共財政的要求。第三，許多OECD的成員都制定多年度預算或預算估算，作為總的中期發(fā)展目標和年度預算之間的橋梁，實際上是滾動性預算(可調整的預算)，予以制度安排，這是我們改革財政體制的有益經(jīng)驗。因此，預算的適度彈性是必要的，是預算剛性的有益補充�，F(xiàn)代風險社會，高風險事件多發(fā)，一旦面臨重大突發(fā)事件，公共財政必須承擔風險，而且我國目前處于經(jīng)濟社會轉型期，中央與地方財政分權處于變遷之中，應當給各級政府一定權力(特別是財權)應對各種事件。這里，尤其需要適當提高基層財政政府預備費的設置比例，這是當前從事基層財政、鞏固執(zhí)政基礎的需要。因此，預算法必須考慮到預算的調整和適度的彈性。

　　3、增強預算編制的科學性。財政編制的科學性包括預算年度、編制周期以及編制過程中人民參與的有效性。早編細編預算，提高預算編制質量，這是預算立法的指導思想。首先是預算年度，現(xiàn)行預算法規(guī)定的預算年度從1月1日至12月31日，但這與中國政治制度中的兩會時間形成沖突。建議預算年度實行跨歷年制，起點定在各級人代會召開會議后的時間，如預算年度從每年4月1日至來年3月31日或7月1日至來年6月30日。其次是預算編制周期。財政部門傳統(tǒng)的預算編制周期一般為3～4月，編制時間既晚又短，內容過于簡單粗略，影響預算編制的科學性，致使“內行看不清，外行看不懂”，形成“一年預算，預算一年”，建議借鑒西方國家預算管理的經(jīng)驗建立“標準預算周期制度”，明確將每個預算周期定為一定的月數(shù)，并從時間上劃分為若干標準階段，充分做好預算編制準備，延長預算編制時間，提高預算編制質量。

　　4、增進國家預算的程序性。加強過程控制是預算法修改的一個指導方針。民主協(xié)商是民主政治建設對公共財政的基本要求。國家預算由預算編制、審批、執(zhí)行、調整、決算以及預算監(jiān)督管理構成。我國目前預算制定倉促，編制時間短，預算審批流于形式，預算執(zhí)行與監(jiān)督有待加強。修訂預算法必須強調過程控制，合理配置預算的制定權、執(zhí)行權與監(jiān)督權，科學設定預算規(guī)則，保證過程獨立、權力博弈、利益兼顧與人民參與，保障人民對預算的知情權與監(jiān)督權。尤其是要注意的是決算的編制和審批。目前我國存在著重預算、輕決算和重預算分配、輕執(zhí)行管理的傾向，不按既定預算執(zhí)行，隨意變動預算并非個別現(xiàn)象，必須完善決算編制、審批程序，違法預算的權威，強化違反預算法的法律責任，才能真正促進預算法的修改和財政法治的進步。

(作者單位：中國社科院法學所)