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提要：近兩年由于中央加大財政轉(zhuǎn)移支付，各級地方政府加大賣地和收費罰款的力度，使地方財政欠債運轉(zhuǎn)的情況有所好轉(zhuǎn)，但是，欠債之風(fēng)還是盛行，如果不設(shè)計一種制度加以制約和疏導(dǎo)，必然給未來積累嚴(yán)重的財政和金融風(fēng)險。
政府及各部門，特別是地方政府及各部門有一種無制約的借債偏好和沖動，對其基本上沒有加以約束的制度。
首先是建設(shè)項目巨額借債。任期較短，財力有限，在較短的任期內(nèi)又要干出看得見的政績來，特別是許多領(lǐng)導(dǎo)想將應(yīng)該由幾任領(lǐng)導(dǎo)完成的建設(shè)，在他一任中完成，財政經(jīng)費不夠，于是只好靠大量地借債，或者變相借債搞建設(shè)。其次是政府各部門會議招待、迎來送往，往往在賓館酒店記賬消費，一些業(yè)主不敢不接待，也不敢即時追要款項，經(jīng)常是欠債多年不還。如此種種，積累了大量的經(jīng)常性債務(wù)。再次是中央政府各部門要求地方政府各部門工作達(dá)標(biāo)要求，一些項目和工程，有的部門下?lián)芸铐椧械胤截斄ε涮�，但是地方政府和部門又沒有錢，于是借債達(dá)標(biāo)，借債完成配套，結(jié)果形成地方政府和部門的巨額債務(wù)。第四是政府管理的一些事業(yè)性單位借債。如高校貸款建設(shè)教學(xué)樓、學(xué)生宿舍、報告廳、試驗室、體育及圖書館設(shè)施等等。
各級政府無節(jié)制借債，有其形成的原因。
一是任期制和政績愿望，包括個別黨政和部門領(lǐng)導(dǎo)干部的私利，導(dǎo)致強(qiáng)烈的借債沖動。一任領(lǐng)導(dǎo)，都有要干出一些突出政績的強(qiáng)烈愿望，財力有限借債和變相借債也要搞建設(shè)和上項目，要亮化、綠化、凈化、硬化和現(xiàn)代化城市，要搞城市標(biāo)志性建筑，要大上交通建設(shè)項目，要搞部門政績項目，要建設(shè)部門的辦公樓和培訓(xùn)中心。這方面的政績在面上，上級領(lǐng)導(dǎo)來視察，看得見，最能體現(xiàn)出政績來。當(dāng)然，也有個別地方政府領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)借債搞建設(shè)，利用工程項目的發(fā)包、招標(biāo)等，從中撈取個人私利。
二是前任領(lǐng)導(dǎo)可以將債務(wù)推給后任領(lǐng)導(dǎo)，而后任領(lǐng)導(dǎo)可以不理會前任領(lǐng)導(dǎo)的欠賬，并且繼續(xù)借債。曾經(jīng)發(fā)生過許多案例，即前任領(lǐng)導(dǎo)讓某個建筑商搞政府的工程，或者民營企業(yè)為國有企業(yè)改制填資，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)換任后，新任領(lǐng)導(dǎo)不承認(rèn)債務(wù)和優(yōu)惠政策，或者推托還債。
三是認(rèn)為銀行是國家的，政府項目也是國家的，將銀行的錢當(dāng)財政的錢花，最后由財政承擔(dān)責(zé)任。比如，許多政府沒有收益的公益性建設(shè)項目，特別是高校建設(shè)向銀行貸款，其政府、教育部門和學(xué)校的心態(tài)是，我不管項目是商業(yè)性的，還是公益性的，日后是不是有穩(wěn)定的還本付息的現(xiàn)金收入流，反正項目和學(xué)校都是國家的，銀行也是國家的，最后國家還不得兜著？而銀行也不認(rèn)真進(jìn)行可行性研究，認(rèn)為政府是不能破產(chǎn)的，貸款給政府及政府的學(xué)校，不愁還不了款。
四是財政體制方面，一方面預(yù)算法規(guī)定不讓地方政府有赤字，不讓地方政府發(fā)債搞建設(shè)，于是地方政府及其部門只好變相借債上項目，隱性借債規(guī)模更大，更是控制不�。涣硪环矫�，稅大部分集中到中央，地方建設(shè)，甚至其經(jīng)常性支出，正規(guī)渠道沒有足夠的經(jīng)費來源，只好靠大規(guī)模借債、大規(guī)模賣地和大肆收費罰款來維持運轉(zhuǎn)和搞城市及交通等建設(shè)。
五是沒有一個約束和限制地方政府及部門借債的制度。大部分借債沒有即時和年度的財務(wù)報告制度，相當(dāng)多部門迎來送往，辦事人員在賓館和酒店簽字就可以了，最后到底住了多少、吃了多少，平時誰都心中無數(shù)，只有年終才知道欠了多少。因吃飯欠債，被業(yè)主告到法院，最后以政府和部門辦公樓、汽車抵債的案例也不少見。大部分借債也不向人大報告，到底政府及部門借了多少債，政府自己不清楚，人大也是不知道，而公民則更是不知情。
總之，各級政府有借債的偏好和沖動，而幾乎沒有任何對這種借債行為的制約機(jī)制。這種體制，是靠透支子孫未來的收入，搞現(xiàn)在的政績，享受現(xiàn)在最好的辦公和公務(wù)消費條件，最后許多地方的政府實際上會破產(chǎn)，結(jié)果積累巨額的財政風(fēng)險，導(dǎo)致財政金融危機(jī)。
因此，除了理順中央與地方的財稅關(guān)系體制、將地方政府建設(shè)借債公開化和規(guī)范化、改革清理廢除收費罰款體制、改革賣地財政等等外，非常重要的是，建立各級地方政府向人大的財務(wù)報告制度。
首先，編制政府財務(wù)報告，每年定期向同級人大報告，并向社會公開披露。更多的隱性和變相債務(wù)在會計上沒有得到確認(rèn)，在政府財務(wù)報告中也沒有予以披露，如國債的未來還本付息負(fù)擔(dān)，政府擔(dān)保的各種借款，各級政府雖然以公司名義借而未來肯定不能還款的，政府各部門的簽字消費欠賬等等。從國際經(jīng)驗來看，一些市場經(jīng)濟(jì)國家能夠在政府財務(wù)報告中全面、系統(tǒng)地披露政府所有的債務(wù)信息。我國政府財務(wù)報告也應(yīng)改進(jìn)對政府債務(wù)信息的披露，對于符合權(quán)責(zé)發(fā)生制前提下負(fù)債的確認(rèn)條件和計量標(biāo)準(zhǔn)的政府債務(wù)，財政總預(yù)算會計應(yīng)按權(quán)責(zé)發(fā)生制的要求進(jìn)行會計確認(rèn)、計量，并在資產(chǎn)負(fù)債表中的有關(guān)項目予以披露；對于不符合具體的負(fù)債確認(rèn)條件和計量標(biāo)準(zhǔn)，無法量化的政府隱性債務(wù)，應(yīng)在政府財務(wù)報告附注中披露相關(guān)信息，以全面、系統(tǒng)地披露政府所有的債務(wù)信息。政府財務(wù)報告，由有關(guān)法律規(guī)定，將各級政府，包括其各部門和其派出機(jī)構(gòu)所借的所有債務(wù)，所欠的所有款項，都納入財務(wù)報告的統(tǒng)計、記賬和管理范圍。對不納入其中管理的，應(yīng)當(dāng)由借債人自我負(fù)擔(dān)，政府不承擔(dān)還債的義務(wù)，以此來約束政府官員的欠款行為。
其次，制衡、規(guī)范和約束各級政府及部門，特別是地方政府及部門借債的行為。需要盡快重申和頒布地方政府不得隨意借債的法律或者國務(wù)院條例，以遏制地方借債規(guī)模的膨脹。經(jīng)常性項目、社會保障項目不得借債，建設(shè)項目可以借債，但是采取政府建議、同級人大批準(zhǔn)、上級有關(guān)部門核準(zhǔn)、資信機(jī)構(gòu)評級、向市場發(fā)行的方式，除此以外，不得以其他法律沒有規(guī)定的方式借債進(jìn)行項目建設(shè)。建設(shè)項目借債，同級人大沒有批準(zhǔn)，或者上級有關(guān)部門沒有核準(zhǔn)的，不得發(fā)債。如果政府債券資信評級過低，向市場發(fā)行不出去，則是市場機(jī)制對政府借債行為的否定。
(作者單位：中央黨校研究室) |