財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《我國宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政政策分析》課題組

　　當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)的主要矛盾仍是通貨膨脹問題，經(jīng)濟(jì)下滑并不是需求萎縮引起的，而是由于通貨膨脹推動(dòng)了供給曲線變化。只要能控制住通貨膨脹，就可以減少經(jīng)濟(jì)短期波動(dòng)的幅度。因此，政策目標(biāo)仍應(yīng)該把治理通貨膨脹放在中心位置。

　　一、 宏觀經(jīng)濟(jì)態(tài)勢：通脹壓力大，經(jīng)濟(jì)正常調(diào)整

　　2008年上半年，國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長10.4%，經(jīng)濟(jì)增長回落明顯。居民消費(fèi)價(jià)格總水平上漲7.9%，工業(yè)品出廠價(jià)格同比上漲7.6%，原材料、燃料、動(dòng)力購進(jìn)價(jià)格同比上漲11.1%，價(jià)格仍在高位運(yùn)行。投資與消費(fèi)增長穩(wěn)定，結(jié)構(gòu)有所改善；進(jìn)口增速加快，出口回落明顯，貿(mào)易順差減少；貨幣供應(yīng)量增幅稍有回落；經(jīng)濟(jì)總體處于長期高速增長路徑下短期波動(dòng)的下行區(qū)間，屬正常調(diào)整范圍，而且還有回調(diào)空間。

　　二、 企業(yè)與稅收：企業(yè)生產(chǎn)與利潤增長回落，稅收增長顯現(xiàn)拐點(diǎn)

　　2008年上半年，工業(yè)企業(yè)增加值和利潤增長均出現(xiàn)較大回落。結(jié)構(gòu)上看，上下游行業(yè)分化，私營企業(yè)比國有企業(yè)利潤增長明顯穩(wěn)定。原材料成本上漲是工業(yè)企業(yè)利潤回落的主要原因，利息支出對企業(yè)成本壓力明顯增加。受工業(yè)企業(yè)增加值和利潤增長回落的影響，流轉(zhuǎn)稅增長開始大幅下滑。總體稅收增長拐點(diǎn)已現(xiàn)，并將開始下滑趨勢。

　　三、 財(cái)政政策與貨幣政策要點(diǎn)

　　自2007年第三季度開始，GDP增長速度連續(xù)回調(diào)，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入長期高速增長路徑下的短期波動(dòng)下行區(qū)間。此輪短期經(jīng)濟(jì)回調(diào)是國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化及國內(nèi)針對經(jīng)濟(jì)過熱采取緊縮政策的綜合作用結(jié)果。從政策效果來看，央行采取的匯率升值政策對于抑制流動(dòng)性并控制通貨膨脹起到釜底抽薪的作用。而其它一些類似調(diào)節(jié)存款準(zhǔn)備金率的政策效果則一般。穩(wěn)健的財(cái)政政策主要是所得稅稅率下調(diào)的政策實(shí)施和大量增加對企業(yè)和低收入群體的補(bǔ)貼�？傮w來說，這一輪宏觀調(diào)控政策取得了預(yù)期的效果。

　　(一) 加快人民幣升值的緊縮性貨幣政策

　　為了控制通貨膨脹，繼續(xù)實(shí)施緊縮的貨幣政策應(yīng)該是沒有太多疑問的。但就是否應(yīng)加快人民幣升值步伐和是否應(yīng)采取加息手段，存在著爭論。

　　1. 應(yīng)加快人民幣升值步伐

　　近期人民幣匯率升值的政策有效地回收了流動(dòng)性，對遏制通貨膨脹起到釜底抽薪的作用。但人民幣匯率升值幅度仍沒有到位，人民幣匯率升值預(yù)期壓力仍然形成貨幣擴(kuò)張的壓力。
　　對加快人民幣匯率升值步伐的擔(dān)心主要是出口企業(yè)承受壓力很大。的確，相當(dāng)一部分企業(yè)出現(xiàn)困難，甚至關(guān)閉破產(chǎn)，紡織行業(yè)等低附加值出口行業(yè)受到?jīng)_擊尤其大。但應(yīng)看到，這些情況正是政策實(shí)施的成本。國內(nèi)外價(jià)格的重新調(diào)整，正好可以促進(jìn)行業(yè)和企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，那些技術(shù)含量低、附加值低的企業(yè)正好退出競爭。以紡織行業(yè)為例，產(chǎn)品深加工技術(shù)很低，很多原料或者初級產(chǎn)品低價(jià)出口，在國外進(jìn)行深加工后再高價(jià)出售，甚至一些再以高價(jià)轉(zhuǎn)回到國內(nèi)。另外，沿海區(qū)域存在大量作坊式企業(yè)和貿(mào)易代理公司(俗稱“皮包”公司)，它們技術(shù)水平含量低，許多貿(mào)易代理公司根本就沒有生產(chǎn)，這些企業(yè)退出競爭也是正常的�？傊�，人民幣匯率升值正好可以扭轉(zhuǎn)我國長期以來過度依賴出口的需求結(jié)構(gòu)，并加大出口部門的結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。
　　此外，出口部門承受的壓力只是短期的。長期來看，隨著結(jié)構(gòu)調(diào)整和通貨膨脹水平的降低，原材料上漲給企業(yè)帶來的成本壓力將降低，價(jià)格水平下降將反過來構(gòu)成實(shí)際匯率貶值的壓力，最終緩解企業(yè)的成本和出口需求壓力。

　　2. 加息會加大逆向選擇，不宜采用

　　本報(bào)告不贊成加息并不是因?yàn)樘桌�原因，而是加息不會出現(xiàn)人們想象的提高資金分配效率，相反，它可能會擴(kuò)大資金分配的逆向選擇。理論上利率是企業(yè)投資項(xiàng)目選擇的重要參數(shù)，但在利率沒有市場化、競爭性市場和公司治理結(jié)構(gòu)仍不完善的情況下，加息并不能有效地調(diào)節(jié)企業(yè)和居民的行為。我國的利率還沒有市場化，在以信貸控制的計(jì)劃手段下，大量信貸資金分配流向是國有企業(yè)、壟斷企業(yè)、大中型企業(yè)、暴利行業(yè)(如房地產(chǎn)業(yè))等等。由于企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不完善以及行業(yè)競爭不平等問題，影響這些企業(yè)投資行為的主要因素并不是資金價(jià)格，而可能是項(xiàng)目高風(fēng)險(xiǎn)下的高預(yù)期回報(bào)率、經(jīng)理人擴(kuò)大控制范圍的欲望、盲目的投資熱情、地方政府的稅收激勵(lì)，等等。在這樣的背景下，加息并不會把這些企業(yè)淘汰出局。一些中小企業(yè)、民營企業(yè)本來就得不到貸款，一些面臨較強(qiáng)市場競爭的弱勢行業(yè)和弱勢企業(yè)則對利率會較為敏感，利率提高將會造成較大的成本壓力。像中石油、中石化這些企業(yè)，擁有壟斷產(chǎn)品市場和要素市場等諸多有利因素，即使虧損仍有財(cái)政補(bǔ)貼，利率對他們的投資幾乎是毫無影響。房地產(chǎn)投資也不會太受利率制約，只要房價(jià)能夠維持高位，高價(jià)格的資金也是來者不拒。即使房價(jià)下滑，先遭殃的也是銀行。因此，在利率市場化、競爭市場和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等制度完善之前，加息并不會明顯減少資金占用企業(yè)的投資，對于回收流動(dòng)性的效果有限；更重要的是，它可能會加劇資金分配的逆向選擇，形成“劣勝優(yōu)汰”的效果。

　　(二) 預(yù)防性的適度從緊財(cái)政政策

　　在前一輪經(jīng)濟(jì)增長中，稅收收入隨著企業(yè)生產(chǎn)和利潤大幅增加。由于支出壓力不太大，而且又有收入保障，平衡的財(cái)政政策運(yùn)行良好。在新一輪經(jīng)濟(jì)下調(diào)中，財(cái)政赤字的壓力會加大，為防止其轉(zhuǎn)化為赤字并形成通貨膨脹壓力，應(yīng)未雨綢繆，采取預(yù)防性的適度從緊財(cái)政政策。

　　1. 財(cái)政赤字壓力增加

　　新一輪經(jīng)濟(jì)下調(diào)背景下，財(cái)政赤字壓力將會擴(kuò)大，表現(xiàn)在收入下降，支出壓力增加。具體來看，主要存在以下幾個(gè)方面：第一，稅收收入隨著企業(yè)生產(chǎn)和利潤下滑而開始呈現(xiàn)下滑趨勢。根據(jù)前面的分析，今年二季度，稅收收入增長27.2%，無論從名義增長率還是實(shí)際增長率來看，稅收收入增長的拐點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)，稅收收入增長將進(jìn)入下調(diào)期。此外，隨著所得稅、關(guān)稅效應(yīng)的顯現(xiàn)以及增值稅改革的可能全面推廣，稅收增長的下調(diào)基調(diào)將更為明顯。第二，非稅收入也將出現(xiàn)增長大幅下降。非稅收入是地方政府的主要收入來源，在地方政府財(cái)力中約占1/3至1/2。它主要由土地出讓金等基金收入和其他產(chǎn)權(quán)收入、罰沒收入等等組成，土地出讓金收入是地方非稅收入的最主要來源。在前一輪城市化和投資熱潮中，大量國有土地已經(jīng)出讓，土地用地嚴(yán)重透支。由于自然條件限制，加上國家對土地開始嚴(yán)格控制以及房地產(chǎn)業(yè)開始下滑等諸多因素，可以預(yù)計(jì)，土地出讓金的增加將會出現(xiàn)大幅下滑。第三，支出壓力擴(kuò)大。今年的汶川地震的抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建將會對財(cái)政支出形成較大壓力。截止到6月23日，各級政府共投入抗震救災(zāi)資金543.13億元，其中中央財(cái)政投入496.01億元，地方財(cái)政投入47.12億元。災(zāi)后重建和對口援助也會繼續(xù)形成中央財(cái)政與地方財(cái)政的較大壓力。另外，奧運(yùn)會是今年我國舉國同慶的大事，全國人民為了把奧運(yùn)會辦好，投入巨大的人力、物力，當(dāng)然對財(cái)政也是一個(gè)不小的壓力。再次，為了減緩?fù)ㄘ浥蛎泴ζ髽I(yè)和社會的沖擊，財(cái)政支出對企業(yè)的生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼和對困難群眾進(jìn)行生活補(bǔ)助。其中，對企業(yè)的生產(chǎn)補(bǔ)貼耗費(fèi)巨大的支出。
　　在上述財(cái)政赤字壓力下，如果不進(jìn)行預(yù)防性的緊縮政策，赤字壓力將會轉(zhuǎn)化為赤字，形成對通貨膨脹的壓力。應(yīng)該看到，財(cái)政赤字壓力轉(zhuǎn)化為赤字不僅僅是在中央政府層面的，它也會發(fā)生在地方政府層面。在我國財(cái)政分權(quán)體制下，中央政府的預(yù)算是比較硬的，但地方政府的預(yù)算則偏軟。同時(shí)，分稅制明確劃分了中央與地方的財(cái)權(quán)，但更重要的事權(quán)卻是含糊不清的。結(jié)果形成財(cái)力縱向分配不平衡，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。地方政府的事權(quán)如果不能通過稅收進(jìn)行融資，就會通過舉債途徑。雖然《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能舉債，但事實(shí)上地方政府已經(jīng)積累了大量的債務(wù)�？梢韵胂�，如果財(cái)政收支壓力進(jìn)一步擴(kuò)大，地方政府債務(wù)也將進(jìn)一步擴(kuò)張，并通過地方金融系統(tǒng)進(jìn)行擴(kuò)散，最終形成對通貨膨脹的壓力。
　　綜合以上因素，為了面對即將擴(kuò)大的財(cái)政赤字壓力，有必要進(jìn)行相機(jī)抉擇的預(yù)防措施，采取預(yù)防性的適度從緊財(cái)政政策。

　　2. 預(yù)防性的適度從緊財(cái)政政策要點(diǎn)

　　為了消化這些上升的財(cái)政赤字壓力，有必要采取預(yù)防性的適度從緊財(cái)政政策。由于稅收政策的時(shí)滯性，稅收政策并不如貨幣政策那么靈活，稅收政策變化往往是長期的、重大結(jié)構(gòu)調(diào)整性質(zhì)的。因此，采取相機(jī)抉擇的稅收政策是非常困難的。本報(bào)告提到的稅收收入政策既是出于短期考慮，也是出于長期結(jié)構(gòu)調(diào)整的考慮。相比之下，支出結(jié)構(gòu)調(diào)整則比較容易。因此，從近期來看，財(cái)政政策要點(diǎn)主要是與稅收增長下滑相適應(yīng)的支出調(diào)整政策。

　　(1) 加大資源稅改革和征收環(huán)境稅

　　通過提高資源使用收入進(jìn)行要素價(jià)格體系改革，不僅有利于要素節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，而且可以糾正整個(gè)價(jià)格體系鏈條的錯(cuò)配，通過更合理的價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)資源更有效的流動(dòng)，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和國民經(jīng)濟(jì)初次分配的不公平起到根本改善作用。

　　(2) 加快征收國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)收入，減少對壟斷企業(yè)的補(bǔ)貼

　　國有資產(chǎn)收益是國家作為資產(chǎn)所有者對收益權(quán)的正當(dāng)實(shí)施，它對于促進(jìn)公平競爭提高經(jīng)濟(jì)效率有重要作用。應(yīng)按照產(chǎn)權(quán)合理征收國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)收入，并將其納入預(yù)算管理，此外，國有壟斷企業(yè)一方面以壟斷低價(jià)獲得要素，另一方面通過產(chǎn)品市場的壟斷，以壟斷高價(jià)攫取消費(fèi)者剩余。盡管如此，一些壟斷企業(yè)甚至出現(xiàn)虧損，并且把原因歸為諸多因素。如果經(jīng)常對其“虧損”給予財(cái)政補(bǔ)貼，只會形成企業(yè)的軟預(yù)算約束，不利于企業(yè)的規(guī)范治理和公平競爭。

　　(3) 積極化解基層政府債務(wù)

　　目前，我國正在對基層政府的農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)和糧食虧損債務(wù)進(jìn)行清理和化解，并取得較好效果。為了進(jìn)一步全面有效地化解地方政府債務(wù)，應(yīng)對已有債務(wù)進(jìn)行清理。長遠(yuǎn)的看，可以建立政府會計(jì)制度，把政府的資產(chǎn)和負(fù)債透明化，制度化。

　　(4) 支出結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　支出結(jié)構(gòu)調(diào)整政策包括幾個(gè)要點(diǎn)：第一，繼續(xù)擴(kuò)大民生支出，增加低收入群體的補(bǔ)貼。低收入群體是受通貨膨脹影響最大而又抵御能力最差的人群。增加低收入群體的補(bǔ)貼，可以使得社會與經(jīng)濟(jì)面臨通貨膨脹的抵抗力大大增強(qiáng)。第二，進(jìn)一步削減行政經(jīng)費(fèi)支出。此次針對汶川地震的抗震救災(zāi)，中央機(jī)關(guān)單位削減經(jīng)費(fèi)支出5%，這給了我們一個(gè)良好的啟示。各級政府應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整支出，壓縮機(jī)構(gòu)并削減辦公經(jīng)費(fèi)，把財(cái)力向其它公共性支出轉(zhuǎn)移。第三，增加教育、醫(yī)療、保障體系等社會性支出。這樣不僅可以穩(wěn)定并減少人們的通貨膨脹預(yù)期，以防止通貨膨脹轉(zhuǎn)為惡性通貨膨脹。另一方面，它也可有利于促進(jìn)居民消費(fèi)，調(diào)整總需求結(jié)構(gòu)。
　　應(yīng)該注意的是，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)不僅僅是一個(gè)行政問題，因?yàn)檎�府也不一定確切地知道公共服務(wù)的需求，況且，即使地方政府知道也不一定有足夠的激勵(lì)去做。在財(cái)政分權(quán)的體制下，各級政府都存在著自己獨(dú)特的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。長期以來，地方政府在安排支出結(jié)構(gòu)上存在明顯的偏向：在基本建設(shè)上熱情高漲甚至過度供給，而在人力資本和公共服務(wù)上則缺乏動(dòng)力、供給不足。這與地方政府的財(cái)政激勵(lì)導(dǎo)向和GDP競賽的激勵(lì)模式有關(guān)。因此，為了有效控制政府支出和合理調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，構(gòu)建偏向于公共財(cái)政導(dǎo)向的地方政府激勵(lì)系統(tǒng)是非常重要的，也是面向公共財(cái)政導(dǎo)向改革的重要內(nèi)容。長遠(yuǎn)來看，它可能需要更規(guī)范的制度和民眾更廣泛的參與。