改革開放30年的突出貢獻(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)發(fā)展階段的歷史性變化。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化率等基礎(chǔ)性指標(biāo)看，我國(guó)已開始由生存型社會(huì)步入發(fā)展型社會(huì)。站在這個(gè)新的歷史起點(diǎn)，我們可以看到，新階段的改革，尤其是行政管理體制改革面臨著許多需要研究討論的重要問題。

一、 新階段行政管理體制改革的特殊背景

　　當(dāng)前，我正處于全面建設(shè)小康社會(huì)新的歷史起點(diǎn)，改革開放進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面。

　　——中共中央“關(guān)于深化行政管理體制改革的意見”

　　1. 新階段的突出矛盾

　　從總體上說，我國(guó)從以解決溫飽為主要任務(wù)的生存型社會(huì)進(jìn)入以人的發(fā)展為基本目標(biāo)的發(fā)展型社會(huì)，生存性壓力明顯減弱，發(fā)展性壓力全面凸顯。進(jìn)入發(fā)展型社會(huì)的新階段，我國(guó)面臨著許多新的矛盾和問題。
　　(1) 經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)與資源環(huán)境約束的矛盾。過去30年，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式在取得成功的同時(shí)，其以投資拉動(dòng)型為主的粗放型增長(zhǎng)模式，已難以為繼。這是因?yàn)椋��?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)太大，資源環(huán)境的約束全面增強(qiáng)。
　　(2) 全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)與基本公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾。這個(gè)矛盾越來越突出，并且同可持續(xù)發(fā)展、貧富差距、城鄉(xiāng)差距直接相關(guān)。
　　(3) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步與公共治理結(jié)構(gòu)建設(shè)滯后的矛盾。這個(gè)矛盾聚焦在兩點(diǎn)：一是社會(huì)的參與程度遠(yuǎn)低于社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求；二是政府自身建設(shè)的問題影響政府作為公共利益代表者的社會(huì)形象。
　　面對(duì)這三大矛盾，新階段以行政管理體制改革為重點(diǎn)的全面改革的現(xiàn)實(shí)選擇是：第一，以市場(chǎng)化改革推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)；第二，以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)推進(jìn)社會(huì)管理體制改革，促進(jìn)社會(huì)和諧建設(shè)；第三，改善公共治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)公民社會(huì)有序發(fā)展，促進(jìn)政治文明。我們要從新階段社會(huì)矛盾變化和改革發(fā)展的全局來分析研究新階段的行政管理體制改革。

　　2. 新階段改革環(huán)境的變化

　　當(dāng)前，改革環(huán)境的變化主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，改革的社會(huì)共識(shí)發(fā)生變化。同以往相比，對(duì)改革的質(zhì)疑有所增多，改革的信心不足，改革缺乏合力。第二，改革發(fā)展開始步入“高成本”時(shí)代，資源環(huán)境的成本加大，土地價(jià)格、勞動(dòng)力成本上升較快，利用廉價(jià)的勞動(dòng)力來增強(qiáng)制造業(yè)出口能力的紅利明顯縮減。第三，社會(huì)轉(zhuǎn)型的速度加快，公民社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)增強(qiáng)，并且社會(huì)矛盾和社會(huì)危機(jī)因素增多。第四，我國(guó)深度參與經(jīng)濟(jì)全球化，國(guó)際經(jīng)濟(jì)影響的“中國(guó)因素”在增強(qiáng)。新階段改革環(huán)境的某些變化，凸顯以行政管理體制改革為重點(diǎn)的全面改革的深刻性、重要性。

　　3. 新階段行政管理體制改革的特殊性

　　無論從哪方面看，新階段變化了的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變、政府政策選擇、政府在新時(shí)期的自身建設(shè)，都提出了多方面的要求。由此，可以作出這樣的判斷：在由生存型社會(huì)進(jìn)入發(fā)展型社會(huì)的新階段，行政管理體制改革具有特殊性。
　　(1) 政府轉(zhuǎn)型的全面性、重要性、深刻性。改革開放頭10年、20年，政府轉(zhuǎn)型的主要目標(biāo)是由市場(chǎng)培育者向市場(chǎng)監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。如果說最近幾年政府轉(zhuǎn)型的主要目標(biāo)是從經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體向經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)主體的轉(zhuǎn)變，那么，進(jìn)入新時(shí)期新階段，需要全面推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，需要加快推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，需要從上而下有序推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。從本質(zhì)上來說，政府是一個(gè)公共利益的代表者。從現(xiàn)實(shí)情況看，由于現(xiàn)行財(cái)稅體制、干部體制、中央與地方關(guān)系的安排，使政府利益的形成并逐步普遍化已是一個(gè)不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。部門有部門的利益，各級(jí)政府有各級(jí)政府的利益。問題在于，如果政府的利益問題得不到有效的制約和解決，要解決特殊利益集團(tuán)的問題就比較困難。政府轉(zhuǎn)型最深刻的問題在于，通過綜合性的改革，使政府逐步從利益的制約和束縛中走出來，更好地履行公共利益代表者的職能地位。這是政府轉(zhuǎn)型最具實(shí)質(zhì)性和挑戰(zhàn)性的重大課題。
　　(2) 政府轉(zhuǎn)型成為新階段行政管理體制改革的主線。面對(duì)新階段社會(huì)矛盾的變化，我們看到，政府轉(zhuǎn)型和政府作用是改革發(fā)展的一條主線。這不僅因?yàn)槲覈?guó)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌大國(guó)、發(fā)展中的大國(guó)，更因?yàn)檫M(jìn)入新階段，傳統(tǒng)的行政管理體制中某些與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)的問題、與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)相矛盾的問題全面凸顯：市場(chǎng)化改革依賴于政府轉(zhuǎn)型，因?yàn)橹挥型ㄟ^政府轉(zhuǎn)型才能使市場(chǎng)在更大程度上發(fā)揮基礎(chǔ)作用；社會(huì)管理體制依賴于政府轉(zhuǎn)型，因?yàn)橥七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵是確立政府在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用；政治體制改革依賴于政府轉(zhuǎn)型，因?yàn)檎�府轉(zhuǎn)型是新階段政治體制改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和突破口。由此，明確以政府轉(zhuǎn)型作為新階段行政管理體制改革的主線，對(duì)于下一步把握行政管理體制改革的特點(diǎn)，取得新階段行政管理體制改革的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展尤為重要。
　　(3) 新階段的行政管理體制改革是全面改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，取決于政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)程；改善民生、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，取決于有效地發(fā)揮政府在提供公共產(chǎn)品中的作用；改善公共治理結(jié)構(gòu)，更取決于政府轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程。從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等各個(gè)層面來看，以政府轉(zhuǎn)型為主線的行政管理體制改革已經(jīng)成為全面改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵。

二、 新階段行政管理體制改革的現(xiàn)實(shí)需求

　　深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵�。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。

　　——中共中央“關(guān)于深化行政管理體制改革的意見”

　　改革發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期新階段，無論是改革攻堅(jiān)，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵都取決于政府轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程。政府轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為新階段行政管理體制改革的主要任務(wù)。

　　1. 統(tǒng)籌中央地方關(guān)系與政府轉(zhuǎn)型

　　十七大提出統(tǒng)籌中央地方關(guān)系。從現(xiàn)實(shí)情況看，1994年以來形成的中央地方關(guān)系，在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面發(fā)揮了積極作用。但在新的形勢(shì)下，又面臨新的挑戰(zhàn)。
　　(1) 中央宏觀調(diào)控目標(biāo)與地方行政運(yùn)行機(jī)制的矛盾。當(dāng)前，無論是從投資、土地、環(huán)境保護(hù)等各方面看，實(shí)現(xiàn)中央宏觀調(diào)控的目標(biāo)同現(xiàn)行行政管理體制有內(nèi)在的矛盾，并且這個(gè)矛盾越來越突出。如何以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)調(diào)整中央地方關(guān)系，確保實(shí)現(xiàn)中央宏觀調(diào)控目標(biāo)，是行政管理體制改革在新的宏觀經(jīng)濟(jì)背景下面臨的重要問題。
　　(2) 中央、地方利益格局的形成與現(xiàn)行中央與地方關(guān)系的矛盾。改革發(fā)展30年，地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性很高，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。但在這個(gè)過程中，地方利益已經(jīng)開始形成，并具有普遍性的特點(diǎn)。傳統(tǒng)的行政管理體制把地方作為中央宏觀政策的執(zhí)行層，這種體制與地方利益格局的現(xiàn)狀開始發(fā)生矛盾，地方利益與中央利益的博弈成為客觀現(xiàn)實(shí)。為此，新階段行政管理體制改革需要研究解決的重大問題是，如何基于30年改革發(fā)展中形成的地方利益格局，以統(tǒng)籌解決中央地方利益為基礎(chǔ)，進(jìn)一步理順中央地方關(guān)系。由此，形成既有利于實(shí)現(xiàn)中央宏觀調(diào)控目標(biāo)，又有利于發(fā)揮地方政府積極性的行政管理體制。
　　(3) 改變以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系與現(xiàn)行財(cái)稅體制、官員考核機(jī)制的矛盾。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變，其關(guān)鍵問題在于以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系有其體制機(jī)制作為支撐。首先，現(xiàn)行的財(cái)稅體制以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)總量為主要特征；其次，官員考核機(jī)制事實(shí)上把GDP總量作為硬指標(biāo)。由此，如何把改變中央地方關(guān)系同現(xiàn)行財(cái)政稅收體制改革和官員考核機(jī)制改革相結(jié)合，是新階段行政管理體制改革實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破的兩個(gè)關(guān)鍵因素。

　　2. 實(shí)行大部門制與政府轉(zhuǎn)型

　　實(shí)行大部門制，目的是適應(yīng)新階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，加快推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，社會(huì)矛盾的變化呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。例如，資源環(huán)境約束與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的矛盾；基本公共服務(wù)難以滿足社會(huì)需求的矛盾；公共治理建設(shè)滯后的矛盾，等等。適應(yīng)新階段社會(huì)矛盾的變化，實(shí)行大部門制需要直接、緊密地同政府轉(zhuǎn)型相聯(lián)系，重點(diǎn)解決三個(gè)基本性問題：第一，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；第二，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；第三，改善公共治理結(jié)構(gòu)。
　　大部門制改革能與政府轉(zhuǎn)型的三大任務(wù)相結(jié)合，就能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；如果大部門制改革僅以行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量和結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，這項(xiàng)改革就將難以有所突破。

　　3. 推進(jìn)強(qiáng)縣(區(qū))擴(kuò)權(quán)與政府轉(zhuǎn)型

　　當(dāng)前，各地都在進(jìn)行這項(xiàng)改革。從實(shí)施的情況來看，如何把強(qiáng)縣(區(qū))擴(kuò)權(quán)與政府轉(zhuǎn)型進(jìn)程相結(jié)合，需要研究三個(gè)問題：
　　(1) 強(qiáng)縣(區(qū))擴(kuò)權(quán)不是簡(jiǎn)單地把上級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放到下級(jí)政府。首先，必須對(duì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限或者經(jīng)濟(jì)管理審批權(quán)做出正確的評(píng)估。如果把經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限按照資金審批額分別劃到省、市、縣(區(qū))各級(jí)政府，是同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)、同強(qiáng)縣(區(qū))擴(kuò)權(quán)最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不相符。雖然下放經(jīng)濟(jì)審批權(quán)會(huì)調(diào)動(dòng)縣(區(qū))級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但從中長(zhǎng)期目標(biāo)看，將會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成某些制度上的障礙，對(duì)企業(yè)的發(fā)展弊大于利。
　　(2) 縣(區(qū))政府公共服務(wù)職能的確立。從行政管理體制改革總的趨勢(shì)來說，越往下一級(jí)政府，特別是基層政府，公共服務(wù)和社會(huì)管理職能越是需要強(qiáng)化。適應(yīng)這種趨勢(shì)，在強(qiáng)縣(區(qū))擴(kuò)權(quán)中如何確立縣(區(qū))政府公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，對(duì)于強(qiáng)縣(區(qū))擴(kuò)權(quán)方向的把握十分關(guān)鍵。
　　(3) 縣(區(qū))政府社會(huì)管理方式的變化。社會(huì)管理越往下走，管理的社會(huì)性、自治性越強(qiáng)。隨著政府轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程，今后縣以下的行政管理模式，尤其是社會(huì)管理模式要發(fā)生重大變化。如何把這種社會(huì)管理模式的變化和強(qiáng)縣(區(qū))擴(kuò)權(quán)相結(jié)合，也是十分重要的問題。

三、 新階段行政管理體制改革的階段性特征

　　對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。
　　健全對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制度。各級(jí)政府要自覺接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督。加強(qiáng)政府層級(jí)監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督的作用。依照有關(guān)法律的規(guī)定接受司法機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督。高度重視新聞?shì)浾摫O(jiān)督和人民群眾監(jiān)督。完善政務(wù)公開制度，及時(shí)發(fā)布信息，提高政府工作透明度，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

　　——中共中央“關(guān)于深化行政管理體制改革的意見”

　　進(jìn)入新階段，能否以有效的公共治理促進(jìn)政治文明、社會(huì)進(jìn)步，是行政管理體制改革面臨的重大挑戰(zhàn)。一方面，社會(huì)發(fā)展階段的變化伴隨著全面的社會(huì)轉(zhuǎn)型。新階段的行政管理體制改革如何推動(dòng)公民社會(huì)的有序發(fā)展，面臨許多新的重大課題。另一方面，在政府自身建設(shè)問題比較突出、部門利益和地方利益的形成具有普遍性的背景下，如何建立行政范圍內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)和制約的體制機(jī)制，是一個(gè)十分困難的問題。新階段行政管理體制改革需要加大力度，應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

　　1. 改革行政控制型的管理方式以適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的客觀需求

　　改革開放30年來，我國(guó)由一個(gè)相對(duì)封閉的農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�(gè)開放的、信息化程度比較高的工業(yè)社會(huì)，社會(huì)利益關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的變化，這對(duì)改革行政控制型的社會(huì)管理方式提出新的要求。
　　(1) 利益主體、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立在利益主體一元化基礎(chǔ)上的簡(jiǎn)單的社會(huì)結(jié)構(gòu)已開始被建立多元利益主體基礎(chǔ)上復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)所取代。
　　(2) 空前的社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)變革。改革開放30年社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，一方面給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展帶來了活力，同時(shí)，也反映了新的社會(huì)發(fā)展階段存在的諸多復(fù)雜情況，其突出特點(diǎn)是：空前的社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)變革；利益主體分化和利益沖突增多。
　　(3) 社會(huì)生活的公開性、開放性全面凸顯。信息的公開性和透明性對(duì)現(xiàn)代社會(huì)秩序的穩(wěn)定相當(dāng)重要。比如，今年汶川大地震就是利用互聯(lián)網(wǎng)及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞了真實(shí)信息，通過全社會(huì)的努力，取得了比較好的救災(zāi)效果。

　　2. 改革傳統(tǒng)社會(huì)管理模式以適應(yīng)公民社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)

　　最近，貴州發(fā)生的“甕安事件”說明傳統(tǒng)行政管制型的管理模式難以適應(yīng)新階段社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)際需求。
　　(1) 社會(huì)結(jié)構(gòu)變化與社會(huì)組織的發(fā)展。在簡(jiǎn)單的社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下，社會(huì)組織可有可無。在以利益主體多元化為基礎(chǔ)的復(fù)雜社會(huì)結(jié)構(gòu)的背景下，社會(huì)組織的發(fā)展有其客觀需求。
　　(2) 社會(huì)矛盾的階段性特征。由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程中，社會(huì)矛盾全面凸顯。從總體來說，這個(gè)矛盾主要是基于利益基礎(chǔ)上的社會(huì)矛盾。在一定時(shí)期、一定背景和一定條件下，這個(gè)矛盾還不可能轉(zhuǎn)化為某些政治矛盾。這個(gè)判斷十分重要。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，我們需要清醒地、客觀地分析社會(huì)矛盾的階段性特征和發(fā)展趨勢(shì)。
　　(3) 社會(huì)協(xié)商對(duì)話機(jī)制的建立。既然現(xiàn)在的社會(huì)矛盾主要是利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，那么，建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話機(jī)制就十分必要；既然社會(huì)組織的發(fā)展是適應(yīng)利益關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的客觀需要，那么，有組織的對(duì)話就十分重要。這就是說，在利益關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的新階段，有組織的協(xié)商對(duì)話比無組織的反抗更有利于緩解社會(huì)矛盾，對(duì)建立有序的公民社會(huì)更為有利。

　　3. 建立公共監(jiān)督體制以制約部門和地方利益的形成

　　當(dāng)前，部門利益、地方利益的形成，以及行政成本的快速上升、行政效率低下、體制性腐敗等問題，反映了公共治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的突出矛盾。
　　(1) 部門利益、地方利益的形成。應(yīng)當(dāng)說，政府是公共利益的代表者。從現(xiàn)實(shí)情況看，政府在承擔(dān)公共利益代表者的同時(shí)，也在一定程度上代表部門利益、地方利益。如何使政府從利益束縛中走出來，全面履行公共利益代表者的職能，是新階段行政管理體制改革面對(duì)著的相當(dāng)復(fù)雜的問題。
　　(2) 社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的特殊性。從現(xiàn)實(shí)的情況看，以權(quán)力制約權(quán)力的作用是有限的。有效的制度安排，應(yīng)當(dāng)把以權(quán)力制約權(quán)力同社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的建立相結(jié)合。今天，我們需要充分認(rèn)識(shí)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制建立的特殊作用。
　　(3) 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的重要作用。在各種利益，尤其是部門利益比較突出的情況下，超越于部門利益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立十分重要。

(作者系中國(guó)<海南>改革發(fā)展研究院院長(zhǎng))