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提要：從1978年起步，至今已有30年了�；仡�30年來的改革歷程，清晰可見：國企改革是我國經(jīng)濟改革的中心環(huán)節(jié)，改革的成效或成敗，關(guān)系到整體經(jīng)濟改革和國民經(jīng)濟的命運。同時也看到，對國企改革的道路是漫長的、曲折的和艱難的。如今，為了將國企改革進一步深入下去，很有必要回過頭來，看看國企改革如何走過來的，并從中總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，以利再戰(zhàn)。
國有企業(yè)是企業(yè)的一種特定的組織形式或制度。它的主要內(nèi)涵是：企業(yè)所經(jīng)營的資產(chǎn)歸國家所有，企業(yè)經(jīng)營的成果完全由國家占有、使用和支配。從歷史上看，國企由來已久，到了現(xiàn)代社會，國企才在許多國家得到長足的發(fā)展。二戰(zhàn)后，幾乎世界上所有的國家(特別是發(fā)達的國家)都相繼組建了相當(dāng)數(shù)量的國企，其中，以社會主義國家為最，并視為立國之本。時隔不久，由于先天和后世的種種原因，導(dǎo)致國企經(jīng)營效率低下，嚴重虧損，債臺高筑，難以為繼，接著又幾乎在所有經(jīng)濟發(fā)達的國家無不采取種種措施，改變或改造國企的這種不景氣狀態(tài)，其中，通過拍賣將國企改變成民企最為普遍。例如，英國和日本，將鐵路、公路、航空、軍工等許多大企業(yè)賣給私人。在上世紀(jì)60至70年代，私有化形成一股浪潮。
在我國，在建國之初，國企在恢復(fù)生產(chǎn)和振興國民經(jīng)濟中發(fā)揮力挽狂瀾的作用，功不可沒！但時隔不久，也毫不例外地遇到了經(jīng)營不善和嚴重虧損的問題，且越發(fā)嚴重，導(dǎo)致國民經(jīng)濟停滯甚至倒退。形勢迫使我們不得不進行改革。
從1978年起步，至今已有30年了。回顧30年來的改革歷程，清晰可見：國企改革是我國經(jīng)濟改革的中心環(huán)節(jié)，改革的成效或成敗，關(guān)系到整體經(jīng)濟改革和國民經(jīng)濟的命運。同時也看到，對國企改革的道路是漫長的、曲折的和艱難的。
如今，為了將國企改革進一步深入下去，很有必要回過頭來，看看國企改革如何走過來的，并從中總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，以利再戰(zhàn)。
回顧我國國企改革30年來的歷程，大體經(jīng)歷了四個階段。
第一階段是1978—1986年，在這一階段上，主要是進行國企經(jīng)營層面的改革。
傳統(tǒng)的國企是政府壟斷企業(yè)的經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)品的支配權(quán)以及收益處置權(quán)，因而導(dǎo)致國企長期處于低效率的運行狀態(tài)。針對傳統(tǒng)國企政企不分的弊端，中共十一屆三中全會后，政府頒布了一系列擴大企業(yè)自主權(quán)的文件，推動了國企經(jīng)營權(quán)層面的改革。1979年4月中央工作會議做出了擴大企業(yè)自主權(quán)的決定，同年國務(wù)院頒布了《關(guān)于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》等五個管理體制改革文件，并在四川省進行擴大企業(yè)自主權(quán)的試點。根據(jù)中央政策，政府向企業(yè)讓渡了一定的生產(chǎn)自主權(quán)、原料選購權(quán)、勞動用工權(quán)和產(chǎn)品銷售權(quán)等十四項經(jīng)營權(quán)。企業(yè)經(jīng)營權(quán)的部分讓渡意味著企業(yè)的經(jīng)營者具有了一定程度的剩余產(chǎn)品的控制權(quán)和索取權(quán)。
這一階段改革意在使國企成為自負盈虧、自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展的“四自”經(jīng)濟實體。
從結(jié)果上看，雖然這一階段改革是淺層次的，采取的是一些權(quán)宜之計的放權(quán)讓利的措施，也取得了一定的成效。1979年國有工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利稅比1978年增長了10.1%，高于1957—1978年的平均增長率。國家財政收支也從1978年的財政赤字10.17億元，轉(zhuǎn)為1979年的財政盈余135.41億元，職工實際工資比上年增長了7.5%。
這一階段改革之所以取得成效，主要是因為：第一，它能使各利益主體在改革中獲得程度不同的利益，具有普惠性質(zhì)，從而產(chǎn)生了較強的激勵作用，調(diào)動各方面的積極性。第二，這種改革是在不改變原有產(chǎn)權(quán)框架內(nèi)進行的，只在政府和國企之間進行利益調(diào)整，這種調(diào)整并不涉及“姓公姓私”或“姓資姓社”的問題，因而阻力較小，改革能夠被全社會所接受，進行比較順利。第三，這種改革雖然表現(xiàn)為政府利益的部分損失，但國民經(jīng)濟總量是增加的，中央政府收益的絕對量也是增加的；同時，又帶來社會成員收入的提高和生活的改善。因此，以放權(quán)讓利為內(nèi)容的國企經(jīng)營權(quán)層面的改革是一種社會絕大多數(shù)成員都能接受并受益的帕雷托改進。
第二階段是1987—1992年，主要是進行國企從經(jīng)營權(quán)向所有權(quán)過渡的改革。
隨著改革的深入，不可避免地觸及到企業(yè)的產(chǎn)權(quán)問題，使人感到不進行產(chǎn)權(quán)改革沒有出路，相應(yīng)的也產(chǎn)生了兩種不同改革思路：
一種思路是主張將國企改革仍限制在原有財產(chǎn)關(guān)系之內(nèi)，進一步推進或深化經(jīng)營權(quán)層面的改革。與這種認識相對應(yīng)的制度選擇是企業(yè)承包制或租賃制。政府決策部門也傾向于這種改革思路，于是從1987到1992年，國有企業(yè)經(jīng)歷了兩輪承包和租賃改革。
承包和租賃推行伊始，確實調(diào)動起企業(yè)和職工的積極性，推動了國有經(jīng)濟的發(fā)展。1987和1988年我國工業(yè)增長速度分別為14.1%和20.7%，企業(yè)實現(xiàn)利潤1987年比1986年增長8.0%，1988年比1987
年增長18.2%，虧損面也逐年下降，經(jīng)濟效益有所提高。但在推行承包、租賃制期間，卻出現(xiàn)了企業(yè)增效、經(jīng)濟增長、國家財政收入下降的狀況。在推行承包、租賃制的第一年，即1987年，伴隨國民經(jīng)濟的高速增長，財政收入?yún)s出現(xiàn)了低增長，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1986年的20.8%，1987年驟降為18.4%，一年下降2.4個百分點，1988年又急劇降到15.8%，比1987年又下降2.6個百分點。
承包、租賃帶來的后果招致了全國各界強烈的批評和反對。人們普遍認為，在承包、租賃過程中，國家和企業(yè)處在一種不完全的契約關(guān)系中，政府與企業(yè)一對一的談判成本很高，且無法對承包、租賃合同的細節(jié)逐一地加以規(guī)定，企業(yè)經(jīng)營者可憑借承包、租賃權(quán)合法或不合法地追求自身利益的最大化，而不顧國家的利益。因而政府對企業(yè)約束仍然是軟的。企業(yè)只負盈不負虧，不僅使國家財政收入下降，而且還造成了承包、租賃者的行為短期化和“機會主義行為”，有導(dǎo)致國企被掏空的危險。
與承包制、租賃制的改革主張不同，國內(nèi)理論界的一些學(xué)者提出了深化國企所有權(quán)層面改革的主張，與這種主張相對應(yīng)的制度選擇是股份制。股份制改革是國企在所有權(quán)層面改革的一個重要推進。其根本目的是要改變由國家壟斷的企業(yè)財產(chǎn)制度，使國企內(nèi)部形成多元化的產(chǎn)權(quán)主體，優(yōu)化國企內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，為實施對股東、董事會和經(jīng)理層進行有效的激勵和制約，調(diào)動全體職工的積極性，促進企業(yè)更好的發(fā)展。
從實踐上看，國企股份制改革的試點始于1986年，改革之初，大都在國有中小企業(yè)中試行。試點的影響面并不廣泛，主要問題在于當(dāng)時非國有的財產(chǎn)主體介入不足，又找不到能夠作為非國有主體的普遍介入形式。在多元化主體嚴重不足的情況下，股份制試點往往在企業(yè)內(nèi)部職工中展開。由于企業(yè)內(nèi)部職工籌資能力的局限，股份制改革自然達不到預(yù)期的目標(biāo)。而且因當(dāng)時對股份制改革的理論準(zhǔn)備不足，認識不清，管理人才匱乏，很多試點企業(yè)的職工股份演變成為一種工齡折股，內(nèi)部借貸買股，或化公產(chǎn)為私股，最后使股份制難以推進下去。在這期間，由于承包、租賃所產(chǎn)生的一些負面影響，以及股份制發(fā)育不足，致使國企改革一度處在搖擺、徘徊、迷惘之中。改革的效果并不理想，改革無法順利進行下去。
第三階段是1993—2004年，推進建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，同時對國企布局和不合理的結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。
1993年，在十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制的若干問題的決定》中，明確提出了國企建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)和步驟。1994年以后，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點在國企中展開。建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)是要通過產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革，使國企成為“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)。在現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的制約下，政府不能直接地控制和經(jīng)營國企。政府可通過其代理人即國有資產(chǎn)管理公司或控股公司參與國企重大事宜的決策，但這個決策也要受所有者出資額即所持股份數(shù)額限制，不能一家說了算。當(dāng)然，政府可在國企清算和轉(zhuǎn)讓時依據(jù)終極所有權(quán)來實施和表達自己的意愿。因此，在現(xiàn)代企業(yè)組織框架中，從發(fā)展上看，政府的意志是遞減的，是受限的，而股東的意愿和權(quán)利可得到組織和制度的保證。在現(xiàn)代企業(yè)制度中，權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)是由法律規(guī)定的。決策只能由董事會成員討論后通過表決做出，這就可以避免長官意志和個人意志的獨斷專行，從而為企業(yè)的科學(xué)決策及其實現(xiàn)提供組織基礎(chǔ)。
在此期間，國企的現(xiàn)代化改革取得了明顯的績效：
——到2002年，15.9萬戶國有控股企業(yè)中的50%以上實行了公司制改革。從1998年到2002年底，國有及國有控股企業(yè)重組上市的有442家，累計籌集資金7436億元，其中境外籌資352億美元。
——涌現(xiàn)出一批具有較強競爭力的大公司和大企業(yè)集團。1997年至2002年，中國進入世界500強的內(nèi)地企業(yè)由3家上升到11家，這些企業(yè)全部是國有及國有控股公司。2003年中國企業(yè)聯(lián)合會推出的中國企業(yè)500強中，國有及國有控股公司共有368家，占總數(shù)的73.6%，資產(chǎn)占總數(shù)的96.4%，利潤占總數(shù)的85.4%。
但國企所有權(quán)層面的改革，不是一個簡易的過程，不可能一帆風(fēng)順，仍然受到多方的限制。
在這個階段上，伴隨著國企現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，從戰(zhàn)略上考慮，國家對國企的布局和結(jié)構(gòu)進行大幅度調(diào)整，從一定意義上說，調(diào)整也是改革。1999年9月中央召開十五屆四中全會，就國企改革專門做出《決定》，其中最使人們關(guān)注的就是“有進有退”。往哪里“進”呢？《決定》明確指出：“三大行業(yè)”，“兩類企業(yè)”。三大行業(yè)是：國家安全行業(yè)；自然壟斷行業(yè)；提供公共產(chǎn)品的公益性事業(yè)。兩類企業(yè)是：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中少數(shù)幾家關(guān)鍵性的企業(yè)；支柱產(chǎn)業(yè)中的骨干企業(yè)。所謂“進”，就是要加強，增加投入，提高經(jīng)濟效益。從發(fā)展上看，在這些行業(yè)和企業(yè)中，經(jīng)濟總量還會增加，還大有發(fā)展?jié)摿颓熬�。除此之外，�?yīng)當(dāng)都在退的范圍之內(nèi)。所謂“退”就是國企從那里撤出來，為民營經(jīng)濟騰出廣闊的發(fā)展空間，有利于民營經(jīng)濟按照“三個有利于”的原則，通過各種方式放開搞活。
在國企的“進”和“退”過程中，也要經(jīng)過市場并通過收購、兼并、重組、出售、關(guān)閉、破產(chǎn)等多種形式來實現(xiàn)。
經(jīng)過幾年的實踐，國企布局和結(jié)構(gòu)取得了積極進展，成效顯現(xiàn)：
——國企在“三大行業(yè)”，“兩類企業(yè)”中有了明顯的加強，不僅總量大大增加了，質(zhì)量明顯提高了，而且管理也大有改善，從而促進國企在這些部門較快地發(fā)展。1995年到2002年，通過改組、聯(lián)合、兼并、出售等多種形式，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)戶數(shù)從7.76萬戶減少到4.19萬戶，下降了46%，中小企業(yè)戶數(shù)從24.5萬戶減少到14.9萬戶，下降了39.2%�！�
——一批長期虧損、資不抵債的企業(yè)和資源枯竭的等部門從市場退了出來。1994年到2002年，全國實施政策性關(guān)閉破產(chǎn)項目3080個，涉及核銷銀行呆壞賬準(zhǔn)備金1995.4億元，安置職工約530萬人。關(guān)閉破產(chǎn)政策的實施，不僅推動了國企布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也促進了企業(yè)優(yōu)勝劣汰機制的建立。
——放開搞活了一大批中小民營企業(yè)。1997年以來，各地通過改組、聯(lián)合、兼并、出售等多種形式，使地、市、縣級的國有小企業(yè)的60%左右轉(zhuǎn)為民營企業(yè)，并給以信貸放寬的支持，促其發(fā)源展。同時，相應(yīng)地也加大了對地、縣、市以下的國有中小企業(yè)特別是小企業(yè)改革的力度，通過股份制、股份合作制和吸引外資等方式，對國有小企業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化改革，改革面達到80%左右。
但在實施對國企現(xiàn)代化改革過程中，問題還是存在的，有的問題還比較嚴重。
——國有獨資公司仍在較大范圍內(nèi)存在著。黨的十五大四中全會指出，在全部國企中，除極少數(shù)必須由國家壟斷經(jīng)營外，都要積極發(fā)展多元化投資主體公司。到2001年，單一投資主體的獨資公司仍有14.5萬戶，占全部國有工商企業(yè)總量的75.9%。獨資公司嚴格說來不是真正的公司，更不是現(xiàn)代企業(yè)制度。獨資公司的建立，不是改革而是改良。因為獨資公司根本不可能建立公司制所特有的制衡機制，產(chǎn)生不了公司制所特有的功能，發(fā)揮不了公司制應(yīng)有的作用。獨資公司與傳統(tǒng)企業(yè)沒有什么區(qū)別。
——在行業(yè)分布上，除必須由國有控股的涉及國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域外，國有經(jīng)濟還廣泛分布在其他行業(yè)和領(lǐng)域，在一些市場化程度比較高、競爭比較激烈的加工工業(yè)和一般競爭性服務(wù)行業(yè)，國企的比重仍然偏高。
——在股權(quán)比重上，國有股權(quán)在許多有限責(zé)任公司和股份公司包括上市公司中嚴重存在著“一股獨大”或的現(xiàn)象，據(jù)統(tǒng)計，到2000年，在3.2萬戶國有控股公司中，國有股占總股本的63.5%。在上市公司中，“一股獨大”更為嚴重。在全國上市公司中第一大股東幾乎全是國家股，占總股本的70%以上。
——在經(jīng)營決策和人事安排等方面，還是一家說了算，缺乏多股制衡機制，發(fā)揮不了股東會和董事會的作用。不利于很好地實現(xiàn)同股同權(quán)、同股同利的公司制的基本原則。
——在企業(yè)規(guī)模上，截止2002年底，國有及國有控股大型企業(yè)9436戶，凈資產(chǎn)52637.2億元，銷售收入56868.5億元，平均每戶企業(yè)凈資產(chǎn)5.58億元，銷售收入6.03億元，規(guī)模偏小�！敦敻弧冯s志公布的2002年世界500強中，美國有192家占39%，西歐119家占24%，日本88家占18%，這三家合計占81%。中國大陸只有11家，僅占2%。
——當(dāng)改革進行到1997年，竟出現(xiàn)國企全行業(yè)凈虧損的局面。為了扭虧所付出的代價或成本是相當(dāng)高昂的。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，三年之中，用去銀行呆壞賬準(zhǔn)備金1500億元，技改貼息200億元，實施債轉(zhuǎn)股580戶，共用去4050億元，并于2000年4月1日停息，當(dāng)年即減免企業(yè)利息支出195億元。幾項加總達5945億元。這就是說，三年解困，情況有所好轉(zhuǎn)，主要取決于黨和國家政策的優(yōu)惠和照顧，而不是來自于國企改革的成效，或企業(yè)的創(chuàng)新能力的增強。
——在我國國有上市公司中，有一個重大特色，即分拆上市，而不是整體上市，這種上市方式，容易發(fā)生利益轉(zhuǎn)移，很多作為子公司的上市公司，被母公司掏空。
此外，還有一大批需要破產(chǎn)關(guān)閉的企業(yè)沒有退出市場。據(jù)初步調(diào)查，到場2002年，全國符合破產(chǎn)關(guān)閉條件的資源枯竭的礦山和國有大中型企業(yè)還有2500多戶，涉及職工近510萬人，涉及金融債權(quán)2400多億元。受核銷銀行呆壞賬準(zhǔn)備金額度、政府財力及社會保障體制不健全等因素的制約，這些企業(yè)一時難以退出市場。
國企中存在的這些問題，不僅影響到國有經(jīng)濟質(zhì)量和效益的提升，影響到國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用的發(fā)揮，也影響到國有資產(chǎn)管理體制改革和國企改革的深化。到2002年底，我國國有資產(chǎn)總量達到11.83萬億元，其中經(jīng)營性國有資產(chǎn)7.69萬億元，占65%；非經(jīng)營性國有資產(chǎn)4.14萬億元，占35%。15.9萬戶國有及國有控股企業(yè)的資產(chǎn)總額達18.02萬億元。為了適應(yīng)全面建設(shè)小康社會和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，還必須必須加快對國企的改革、調(diào)整和優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)。只有繼續(xù)深化改革和調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，才能進一步完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度；才能進一步建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度和規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)；才能進一步促進行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變。
第四階段是2005年至現(xiàn)在，改革的主要任務(wù)是在原有改革所取得成就的基礎(chǔ)上，深化對國家控股的股份公司特別是上市公司內(nèi)部的改革。這里更值得關(guān)注的是國家控股的上市公司內(nèi)部產(chǎn)權(quán)分置制度的改革。
中國股市自1990年起步至2005年以前，長期處于低迷狀態(tài)，不死不活。在此期間，雖然出現(xiàn)過幾度“牛市”，但都為時較短，總的狀況是“熊市”。原因何在呢？主要是因為作為股市主體的國有上市公司“轉(zhuǎn)軌不轉(zhuǎn)制”和股市本身在組織管理上存在的種種弊端，主要包括：上市公司的主要功能錯位；股本權(quán)設(shè)置不合理，國有股不上市；國家控股公司組建過多；公司內(nèi)“一股獨大”；證監(jiān)會的功能定位有誤；仍奉行計劃經(jīng)濟的人事任免制度，科學(xué)的公司治理結(jié)構(gòu)無法形成；廣泛地用配股代替按股分紅等。所有這些問題，都有待深化改革來解決。
但當(dāng)務(wù)之急，是對股權(quán)分置制度的改革。
從2005年起，股權(quán)分置制度的改革開始起步，以股權(quán)分置改革方案出臺為標(biāo)志，中國股票市場進入了一個全新的發(fā)展階段。
中國證監(jiān)會2005年6月16日在公布《關(guān)于上市公司控股股東在股權(quán)分置改革后增持社會公眾股份有關(guān)問題的通知》中，明確上市公司控股股東在股東大會通過股權(quán)分置改革方案后，可通過二級市場把不上市的國有股變?yōu)樯鲜械牧魍ü伞?
傳統(tǒng)的上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)是分置的：國有股(包括國有的法人股，法人股也大都是國有的)是非流通股，不能上市，只有非國有股即社會公眾股才能上市，屬于流通股，這實質(zhì)上在股市上形成了兩個市場，兩個價格。這種情況的存在，帶來的后患是嚴重的和無窮的，如尋租，價格信號失真，割裂的市場失去有效引導(dǎo)資源優(yōu)化配置的作用等。股權(quán)分置改革，就是把原先由股權(quán)分置切割的兩個市場(一級和二級)，兩個價格(一低一高)，變成一個相對完整的市場體系和價格體系。股票上市后呈現(xiàn)全流通狀態(tài)，真正實現(xiàn)了同股、同價、同交易。
只有這樣，才有利于有效引導(dǎo)資源合理配置，有利于維護中小股東的利益，有利于資本使用效率的提高，有利于推動控股股東與中小股東在價值取向上的趨同，有利于增強投資者的信心，有利于維護公司的形象，有利于股東對公司的未來發(fā)展形成良好的預(yù)期�！�
隨著股權(quán)分置改革的推進，也適度放寬中小板企業(yè)的上市標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)許創(chuàng)新型的企業(yè)能夠通過上市實現(xiàn)快速發(fā)展。成熟的資本市場，除接納大型藍籌公司上市外，也要扶植新興企業(yè)成長，促進國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和企業(yè)競爭力的提升。當(dāng)然，也應(yīng)準(zhǔn)許資本的自由退出。資本市場的有推有進，進退自如，給投資者的資產(chǎn)組合更多的選擇機會，促使資本市場有效運作�！�
股權(quán)分置改革消除了股市和股價的“雙軌制”，重塑了二級市場的游戲規(guī)則，反過來則將為一級市場提供優(yōu)質(zhì)的制度環(huán)境，必將全面地推進資本市場的發(fā)展。
在國企改革第四階段上還有一個顯著特點是國有銀行體制改革。銀行體制改革一個重要表現(xiàn)是國有銀行股份化，并紛紛上市，有的還在國外上市。
在紀(jì)念國企改革30周年之際，可以歸納一句話：改革尚未成功，國企仍需努力。
(作者單位：中國社科院經(jīng)濟所) |