2月17日 ,十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》,這是官方第一次在正式的公開文件中提及“地方政府債券”。這意味著,地方政府發(fā)債有望在近期開閘。

　　在歐美一些國家,地方政府發(fā)債的規(guī)模往往超過中央政府,但我國《預(yù)算法》一直禁止地方政府發(fā)債和預(yù)算赤字,這樣就使地方政府的財務(wù)狀況一直呈現(xiàn)一個不能自圓其說的尷尬狀態(tài):一方面地方大量事務(wù)性建設(shè)呈現(xiàn)出對資金的極度渴求,另一方面,地方政府在法律規(guī)定不能負債的情況下,只能過度依賴銀行和土地收入,承擔巨額的“隱性債務(wù)”。因此,在金融危機的特殊時期,允許地方政府發(fā)債,啟動經(jīng)濟刺激計劃,同時亦讓地方“隱性債務(wù)”陽光化,擺脫對土地財政的過度依賴,無疑是一個合理的選項。
　　中央政府一直不肯賦予地方舉債權(quán)的直接原因,無疑是出于風險的考慮,對于行政架構(gòu)上存在諸多治理和監(jiān)督空白的地方政府而言,允許其發(fā)債很可能是打開“潘多拉的盒子”。因此,地方政府能否成功發(fā)債,關(guān)鍵是如何合理設(shè)計風險控制和監(jiān)督機制。從目前媒體披露的設(shè)計看, 2009年擬發(fā)行的2000億元地方債將通過中央政府“代發(fā)代還”的形式,由中央政府根據(jù)各地的還債能力等審批和分配額度,并將發(fā)債的主體限定在省級政府和計劃單列市這一級;在募集資金的使用上,規(guī)定發(fā)債募集資金只能用于中央財政投資地方項目的配套工程,以及民生項目,不得用于經(jīng)常性支出;在監(jiān)督機制上,將地方債券所募集的資金納入地方財政預(yù)算管理,報人民代表大會審核、監(jiān)督。
　　以上設(shè)計意味著,2009年由中央“代發(fā)代還”的2000億地方債券,在發(fā)行、監(jiān)督和風險控制等方面被置于嚴格的政府管制和審批的監(jiān)管下,“地方債券”的償還信用完全是中央和地方兩級政府的政府信用而非市場信用。這種機制的缺陷是:首先,這種由中央政府承擔最終還款人的風險控制模式軟化了地方政府的債務(wù)約束,在某種程度上可能導(dǎo)致地方政府的過度舉債,誘發(fā)地方政府的道德風險;其二, 2000億的發(fā)債額度,僧多粥少將導(dǎo)致地方之間的激烈博弈,新一輪的“跑部錢進”和尋租行為一觸即發(fā);其三,按照償還能力來分配額度,其結(jié)果將是不缺錢的東部獲得的額度遠遠高于資金匱乏的西部,資金錯配的“馬太效應(yīng)”將進一步拉大地區(qū)鴻溝;其四,對于不同償還能力,不同治理水準的地方政府,除了體現(xiàn)額度的不同之外,在利率水平、市場評級等方面根本沒有任何區(qū)別。很顯然,這其實是一種風險很大的制度設(shè)計。
　　因此,必須在開閘的同時完善制度的細節(jié)設(shè)計,在目前市場化的評級和監(jiān)督等殘缺的情況下,我們建議:第一,具體的風險機制設(shè)計一定要堅持市場化的方向,減少權(quán)力尋租的空間。否則,地方政府亦會不遺余力的通過“跑部錢進”達到其目的,整個發(fā)債的機制將完全被破壞,引發(fā)一系列的道德風險和危機;第二,強化信息披露機制,財政部應(yīng)建立全國性的地方政府債券信息管理系統(tǒng)和債務(wù)預(yù)警指標體系,定期在公開媒體披露地方債的財務(wù)信息,確保公眾的知情和監(jiān)督權(quán),并定期向地方人大和國家審計機構(gòu)報告;其三,一定要引入國際權(quán)威評估機構(gòu),建立地方債務(wù)的信用評估體系,根據(jù)各地的風險和政府信譽引入差別化的利率,發(fā)揮市場的監(jiān)督作用。
　　允許地方政府發(fā)債,其意義是革命性的但考慮到目前諸多的制度性殘缺,對于地方發(fā)債所蘊含和可能引發(fā)的風險必須未雨綢繆,并最終通過對地方發(fā)債專門予以立法的方式確認和完善。