2009年，無論是應(yīng)對國際金融危機(jī)，還是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，困難度和復(fù)雜性都相當(dāng)大。在這個(gè)特定背景下，要使短期的保增長、保就業(yè)同中長期發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變相結(jié)合，需要堅(jiān)持用改革的辦法破解發(fā)展難題。其目標(biāo)是加快建立擴(kuò)大內(nèi)需的體制保障，重點(diǎn)是基本公共服務(wù)制度建設(shè)。

　　一、 基本公共服務(wù)體系建設(shè)已成為擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)鍵舉措

　　自2003年以來，我國在城鄉(xiāng)義務(wù)教育免費(fèi)、建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療等方面取得了前所未有的成就。去年政府工作報(bào)告中提出的“更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生”的承諾也正在逐一落實(shí)。4萬億投資計(jì)劃強(qiáng)調(diào)把擴(kuò)大投資同改善民生相結(jié)合，并作出基本公共服務(wù)投資的相關(guān)安排。這體現(xiàn)了中央政府在反危機(jī)決策中重視基本公共服務(wù)及其在擴(kuò)大內(nèi)需中的重要作用。
　　改革開放30年，從總體說，我國已由生存型階段進(jìn)入發(fā)展型的新階段。這突出地反映在城鄉(xiāng)居民的發(fā)展型消費(fèi)支出比例明顯超過生存型消費(fèi)支出的比例。例如，近幾年在城鄉(xiāng)家庭消費(fèi)支出中，生存型消費(fèi)(食品、衣著)的比重約為40.9%；發(fā)展型消費(fèi)(居住、交通、教育醫(yī)療、旅游等)已占50%以上。在2008年城鄉(xiāng)家庭消費(fèi)支出中，列前3位的是食品(34%)、教育(11.5%)、醫(yī)療(10.6%)。從社會(huì)需求變化看，在提高城鄉(xiāng)居民消費(fèi)傾向的一系列社會(huì)變革措施中，比較有效的辦法是建立基本公共服務(wù)體系。從短期看，它有利于提振信心，形成擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)消費(fèi)需求的重要制度保障；從中長期看，它能夠在很大程度上破解新階段增長方式轉(zhuǎn)型、社會(huì)需求轉(zhuǎn)型和政府轉(zhuǎn)型的難題，成為新階段改革的重要內(nèi)容，成為經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)改革、行政改革的結(jié)合點(diǎn)，成為進(jìn)一步凝聚改革共識(shí)和改革動(dòng)力的社會(huì)基礎(chǔ)。

　　二、 著力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　我國7億多農(nóng)村人口的消費(fèi)潛力十分引人注目，被認(rèn)為是世界經(jīng)濟(jì)版圖上少有的一個(gè)亮點(diǎn)。這個(gè)潛力的釋放，將對我國新階段擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略產(chǎn)生決定性影響。但現(xiàn)實(shí)情況是：農(nóng)村居民消費(fèi)率從1983年最高點(diǎn)的32.3%下降到2007年的9.1%，24年間下降了近23個(gè)百分點(diǎn)；在居民消費(fèi)總額中，農(nóng)村居民消費(fèi)所占比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，29年中下降了近37個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村消費(fèi)長期低迷與城鄉(xiāng)居民人均收入差距不斷擴(kuò)大相關(guān)，更深層次的原因在于，農(nóng)村基本公共服務(wù)的長期缺失嚴(yán)重抑制了農(nóng)村居民的消費(fèi)欲望。為此，當(dāng)前應(yīng)對國際金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需，要把推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為一個(gè)大戰(zhàn)略來全盤考慮。未來3年左右，努力爭取把城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化這件大事情做好，不僅可以在啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)大市場上取得重要突破，還可以從整體上破解城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)的難題，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展全盤搞活。
　　當(dāng)前，在進(jìn)一步加大農(nóng)村義務(wù)教育投入，不斷提高新農(nóng)合保障水平的同時(shí)，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)。這幾年，中央財(cái)政對城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老補(bǔ)貼將近1000億元，但農(nóng)村養(yǎng)老基金基本靠農(nóng)民自己交費(fèi)，許多農(nóng)民因此不愿意參保。2002-2007年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)增長了36.6%，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)減少了5.3%。我國農(nóng)村60歲以上的人口大概有1億人，如果按照一年720元的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，這項(xiàng)支出僅占2007年財(cái)政支出的1.5%。也就是說，政府用不到2%左右的財(cái)力就可以建立起低水平的、人人都享有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

　　三、 統(tǒng)籌解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)

　　農(nóng)民工的基本公共服務(wù)是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的焦點(diǎn)，也是難點(diǎn)。由于農(nóng)民工長期在外，也很難享受到流出地的基本公共服務(wù)。農(nóng)民工的基本公共服務(wù)既橫跨城鄉(xiāng)、又橫跨不同的省區(qū)。需要由中央制定規(guī)劃，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一政策，力爭在今后幾年，解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)對接問題。

　　(1) 以建立農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)體系為重點(diǎn)，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)體系。應(yīng)鼓勵(lì)有條件的地方將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)范圍。今、明兩年大約有1000多萬脫崗農(nóng)民工急需接受就業(yè)培訓(xùn)，需要中央、省兩級(jí)政府增加上百億支出統(tǒng)籌解決農(nóng)民工培訓(xùn)。

　　(2) 盡快推出全國流動(dòng)的教育券制度，使得農(nóng)民工子女在全國任何一個(gè)城鎮(zhèn)都能夠享受到免費(fèi)義務(wù)教育。

　　(3) 盡快出臺(tái)具體措施落實(shí)基本社會(huì)保障跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)流動(dòng)的管理辦法，使農(nóng)民工在城鎮(zhèn)加入的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)可隨工作流動(dòng)可異地轉(zhuǎn)續(xù)。

　　(4) 鼓勵(lì)有條件的城鎮(zhèn)政府將農(nóng)民工納入到基本住房保障體系。

　　四、 把強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)職能作為下一步行政管理體制改革的重點(diǎn)

　　按照十七大的要求，到2020年實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化需要推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，它涉及到政府轉(zhuǎn)型、財(cái)稅體制改革、事業(yè)機(jī)構(gòu)改革。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不僅需要增大財(cái)政投入，還要更多地從改革中尋求突破。

　　(1) 把強(qiáng)化基本公共服務(wù)職能作為下一步推進(jìn)行政管理體制改革的重點(diǎn)。明確劃分中央、省級(jí)以及省級(jí)以下各級(jí)政府在基本公共服務(wù)供給上的分工和職責(zé)，建立基本公共服務(wù)績效評價(jià)與問責(zé)體系。

　　(2) 以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)啟動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革，在調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上采取實(shí)質(zhì)性步驟。

　　(3) 在整個(gè)公共服務(wù)體系框架下整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌安排事業(yè)機(jī)構(gòu)改革。在未來相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期，我國公共需求的全面快速增長與基本公共服務(wù)不到位的矛盾仍會(huì)相當(dāng)突出。作為公益性服務(wù)主體的事業(yè)機(jī)構(gòu)改革的主要矛盾不在于減機(jī)構(gòu)、減人員、削福利，而是如何調(diào)整結(jié)構(gòu)、完善制度和強(qiáng)化公益性。

　　(4) 全國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異很大，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化既要鼓勵(lì)發(fā)達(dá)省份率先實(shí)現(xiàn)，也要鼓勵(lì)西部地區(qū)、落后地區(qū)以及民族地區(qū)盡快組織推進(jìn)。可以考慮在某些省區(qū)進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化綜合改革試點(diǎn)。

　　(5) 盡快制訂全國基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略規(guī)劃。基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)全國范圍內(nèi)的系統(tǒng)工程，在多方面需要中央政府統(tǒng)一政策。當(dāng)前，在國家層面提出基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的時(shí)機(jī)條件比較成熟。在國際金融危機(jī)的特定背景下，需要盡快出臺(tái)全國范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃，明確基本公共服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、明確相關(guān)政策。

　　五、 加大基本公共服務(wù)的投資

　　今年，4萬億投資計(jì)劃和10大產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃對保增長的拉動(dòng)作用會(huì)逐步釋放出來。對政府?dāng)U大投資的重點(diǎn)，更多的共識(shí)是增大對基本公共服務(wù)的投入。例如，我院2008年改革問卷調(diào)查報(bào)告顯示，有74.8%的專家贊同這一判斷；國家統(tǒng)計(jì)局經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測中心12月末百名經(jīng)濟(jì)學(xué)家信心調(diào)查報(bào)告贊同這一舉措的專家比例也高達(dá)86%。初步測算，未來10年，實(shí)現(xiàn)十七屆三中全會(huì)提出的，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高的目標(biāo)，需要基本公共服務(wù)支出年增長率達(dá)到5%左右，投資總額達(dá)到15-20萬億元。按照這個(gè)測算，未來3年在已確定的8500億醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)支出的同時(shí)，在義務(wù)教育領(lǐng)域需要1.3萬億左右的投資，在基本社會(huì)保障領(lǐng)域需要2.2萬億左右的投資，共投資4.4萬億，三項(xiàng)支出大約占財(cái)政總支出的20%左右。這個(gè)基本公共服務(wù)投資計(jì)劃，可以在未來5年左右初步建立全國統(tǒng)一的醫(yī)療保障體系；將全國范圍內(nèi)的免費(fèi)義務(wù)教育由9年制擴(kuò)展到12年；初步建立一套新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并為建立一個(gè)低水平、覆蓋全民的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系奠定重要基礎(chǔ)。以這樣的基本公共服務(wù)支出水平為起點(diǎn)，未來3年，消費(fèi)率大概可以提高十多個(gè)百分點(diǎn)；未來10年，可初步建立一個(gè)惠及十三億人的基本公共服務(wù)體系。從而，走出一條以擴(kuò)大內(nèi)需為主線的改革發(fā)展新路子。

(作者系中國<海南>改革發(fā)展研究院院長)