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| 2009-12-24 作者:社論 來源:第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào) |
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國(guó)家調(diào)控政策之下，土地市場(chǎng)依舊大熱。廣州亞運(yùn)城地塊以255億元的天價(jià)被數(shù)家民企聯(lián)合購(gòu)得，即是最新例證。土地市場(chǎng)熱，也使許多城市，尤其是一線城市借助土地大量“吸金”。在2009年，僅杭州一地，土地出讓金或會(huì)超過1200億元，讓人感慨。
地方政府的“土地財(cái)政”狂飆突進(jìn)，牽涉問題眾多，其中有兩個(gè)方面不能不予以更多關(guān)注。其一，“土地財(cái)政”的不可持續(xù)性，一個(gè)地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，怎能過于依賴賣地維系？其二，在現(xiàn)實(shí)的背景之下，土地出讓金究竟該怎樣合規(guī)使用——這個(gè)問題的本質(zhì)，事實(shí)上關(guān)乎土地收益的分配。
中國(guó)向城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用者征費(fèi)的制度始于1987年。22年來，地方政府逐漸從“賣地”的過程中嘗到甜頭。特別是在1994年實(shí)行分稅制改革以后，土地出讓金作為地方財(cái)政的固定收入全部歸地方所有。由此，地方政府借助土地生財(cái)?shù)膭?dòng)力進(jìn)一步得到刺激。
客觀而言，被稱為地方政府“第二財(cái)政”的大量土地出讓金，也曾為地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展出過力。這一點(diǎn)不能忽視，否則便會(huì)失之偏頗。不過，地方對(duì)“土地財(cái)政”的過于偏好和依賴，也導(dǎo)致政府職能扭曲、土地違法現(xiàn)象加劇等問題的出現(xiàn)，甚至還發(fā)生了不少腐敗案件。在利益的刺激下，一些地方政府打著“運(yùn)營(yíng)城市”的名義抬高土地價(jià)格獲取“快錢”。
還值得重視的一個(gè)問題是，“土地財(cái)政”模式早已經(jīng)呈現(xiàn)出難以為繼的跡象，盡管這些跡象被樓市和土地市場(chǎng)一浪又一浪的“高熱”所掩蓋。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，鑒于樓市“高燒”的非理性，也鑒于土地市場(chǎng)“地王”紛紛出現(xiàn)絕非一件值得高興的事情，一旦樓市行情下行，則“土地財(cái)政”的窘境，勢(shì)必會(huì)以更為激烈的形態(tài)表現(xiàn)出來。
必須指出，在許多地方，土地收入在整個(gè)區(qū)域的整體財(cái)政收入中的占比是偏高的。少數(shù)地方，甚至到了畸高的程度。這反映出了地方財(cái)政收入的脆弱性，缺少更有活力的“造血”機(jī)器，缺乏可持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力——當(dāng)這種財(cái)政收入結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象較為普遍時(shí)，其背后隱含著的，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的深層次問題。
地方政府?dāng)[脫對(duì)于“土地財(cái)政”的過于依賴，已經(jīng)到了關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。解決地方財(cái)政困難的命題，其答案無疑具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性，但無論如何，過于偏好“土地財(cái)政”，只會(huì)使創(chuàng)造力更為遲鈍，也給未來的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展埋下風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政尋找更為可靠、可持續(xù)的收入來源，與未來的經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)型等命題緊緊結(jié)合在一起，同時(shí)還要理順中央與地方財(cái)稅與事權(quán)的關(guān)系。
某種意義上，“土地財(cái)政”的難以持續(xù)，也與土地收益分配制度的變化關(guān)聯(lián)在一起。在現(xiàn)行的由政府主導(dǎo)的土地出讓機(jī)制下，不可回避的一個(gè)問題，是部分官員與開發(fā)商相互勾結(jié)，進(jìn)而導(dǎo)致部分人受益，多數(shù)人埋單情形的出現(xiàn)。也就是說，本應(yīng)由全民享有的土地收益，不恰當(dāng)?shù)乇灰徊糠旨鹊美嫒后w占有，導(dǎo)致社會(huì)分配的不公平。
關(guān)于土地出讓金的管理，近年來討論甚多。總體而言，一方面，針對(duì)土地出讓收益，要強(qiáng)調(diào)管理的規(guī)范性，全額納入地方預(yù)算，進(jìn)行“收支兩條線”管理；另一方面，在價(jià)值取向上，則要強(qiáng)調(diào)土地收益分配的公平性。土地出讓金本質(zhì)是若干年土地使用期的地租之和，有很大比率是預(yù)支未來的收益。在這個(gè)意義上，土地收益分配的公平性要求顯得更為突出。
按照現(xiàn)有的安排，土地出讓金必須足額安排支付征地補(bǔ)償安置費(fèi)用、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金的不足，結(jié)余資金應(yīng)逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，以及廉租住房建設(shè)和完善國(guó)有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)。這樣的安排，也充分體現(xiàn)出收益與使用均圍繞土地展開的特點(diǎn)。但在現(xiàn)實(shí)中，本應(yīng)“足額”的部分往往未能足額，而大量資金卻可能被不恰當(dāng)?shù)赜玫搅瞬缓线m的地方，甚至被濫用。
2007年中，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》要求，土地出讓凈收益用于廉租房保障資金的比例不得低于10%。這其實(shí)是一個(gè)并不高的標(biāo)準(zhǔn)，但眾所周知，很多地方一提起建設(shè)保障性住房，便會(huì)大嘆苦經(jīng)，個(gè)別地方甚至想出了出售廉租房產(chǎn)權(quán)的荒唐舉措。但現(xiàn)實(shí)卻是，土地出讓凈收益用于廉租房保障資金的比例不得低于10%這一要求，很多地方遠(yuǎn)未完成。
這意味著，一些地方通過抬地價(jià)來抬高房?jī)r(jià)，同時(shí)保障性住房供應(yīng)不足，直接或間接導(dǎo)致商品房?jī)r(jià)格上漲——雙重作用之下，一些地方政府有意無意間成了高房?jī)r(jià)的推手之一。近日，賣地收入最高的杭州市委領(lǐng)導(dǎo)高調(diào)表態(tài)，賣地收入首先用于保障性住房——這是一個(gè)值得肯定的態(tài)度。
以長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)的眼光考量，“土地財(cái)政”狂飆突進(jìn)是對(duì)未來的過度透支，其模式終將難以持續(xù)。而在現(xiàn)有的政策框架下，保證土地出讓金的公平分配與合規(guī)使用，又是非常重要的一環(huán)。
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