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雖然審計署面臨著巨大的壓力，雖然中國的經(jīng)濟數(shù)據(jù)飽受質(zhì)疑，但我們還是要為越來越公開的審計結(jié)果鼓掌。畢竟，公開離準(zhǔn)確更進了一步，離人大監(jiān)管更進了一步。
審計署公開地方政府負債，顯現(xiàn)地方債務(wù)兩大隱患。
首先，地方負債率過高，且新增負債有增無減。通過審計調(diào)查18個省、16個市和36個縣本級，截至2009年底這些地方的政府性債務(wù)余額高達2.79萬億元；2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬億元，當(dāng)年新增1.04萬億元；有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。
其次，財政使用效率低，無法償還債務(wù)本息。在新增債務(wù)中，僅有8.92%用于中央擴大內(nèi)需新增投資項目的配套資金，還有相當(dāng)部分用于建設(shè)2008年前已開工的交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施。也就是說，借債主要用于基建項目投資，而這部分的投資無法產(chǎn)生收益。這從借新債還舊債的鏈條可見一斑：從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力不足。長期以往，地方政府是無法償還銀行本息，一輪地方債務(wù)形成的銀行壞賬潮可能到來。
通常來說，化解地方債務(wù)風(fēng)險的辦法或者是繼續(xù)借債，或者是提高債務(wù)投資收益。2009年我國首次在全國范圍內(nèi)發(fā)行地方債券2000億元，利率通過市場化招標(biāo)確定，由于由中央財政間接提供信用，因此信用與利率接近于國債。而今年地方政府債券第一期286億元、第二期152億元，于6月21日發(fā)行計息。
繼續(xù)發(fā)行地方債，擴大債券發(fā)放規(guī)�？峙率谴髣菟叀１仨氁鹱⒁獾氖�，我國發(fā)放地方債存在制度陷阱，地方債發(fā)放規(guī)模不大，對于地方財政龐大的債務(wù)黑洞屬于杯水車薪。更重要的是，地方債沒有受到有力監(jiān)管，發(fā)債規(guī)模越大，將來產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險甚至爆發(fā)債務(wù)危機的可能性也就越大。
從制度上說，我國不允許地方“負債經(jīng)營”，只能由財政部代理發(fā)行，這相當(dāng)于用中央財政的信用給地方債務(wù)背書，地方債務(wù)以市場的垃圾級別而能享受低息。
地方債的使用更成問題。財政部明確規(guī)定，投資項目資金使用范圍主要包括：保障性安居工程，農(nóng)村民生工程，社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，地震災(zāi)后恢復(fù)重建項目等，所有可以通過市場化行為籌資的投資項目，以及經(jīng)常性支出與樓堂館所項目。規(guī)定是規(guī)定，能否執(zhí)行另說。審計署的審計結(jié)果證明了這一點，大部分資金流入了舊有的基建項目。我們要追問的是，如果沒有2009年信貸、貨幣的大規(guī)模擴張，是否大部分立項開工的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都會成為半吊子工程？
中國的地方債與美國“兩房”債券非常像，表面上有市場化運作的痕跡，而發(fā)行者暗示有中央財政擔(dān)保，投資者就是沖著隱性擔(dān)保甘愿付出較低的收益率。一旦“兩房”出現(xiàn)危機，顯現(xiàn)出殘酷的現(xiàn)實：“兩房”退市，債券評級下降，投資者手中債券價值縮水，有苦無處訴。處于市場與行政之間的蝙蝠債券注定會發(fā)生巨大的道德風(fēng)險與市場風(fēng)險，“兩房”殷鑒不遠。中國的地方債理應(yīng)跳出“兩房”泥淖，按照市場規(guī)律行事，修改法律允許地方發(fā)債，通過市場評級，由投資者自擔(dān)風(fēng)險。
地方政府暗渡陳倉的融資渠道不少，除了地方債之外，還有城投債。城投債作為一種“準(zhǔn)市政債”，募集資金主要用于城市路網(wǎng)項目、市政基礎(chǔ)及公共服務(wù)項目等建設(shè)，償債資金多來自于財政補貼。但國內(nèi)城投債發(fā)債主體與擔(dān)保關(guān)系混亂，甚至以“錢不夠、評級湊”，無端高估無形資產(chǎn)，從市場圈錢。
另一個融資主渠道是各地融資平臺公司，政府性債務(wù)平均占本級債務(wù)余額的一半以上。審計署所審計的18個省、16個市和36個縣共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務(wù)余額共計1.45萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%。
無論是地方債、城投債還是地方投融資平臺，均打著市場化的招牌，行非市場化之事，投資項目缺乏監(jiān)管，心安理得享受資產(chǎn)高估與評級高估的優(yōu)惠，以財政補貼與銀行新貸款償還本息，投資者以國債對待地方債務(wù)，而地方債務(wù)最后以市場化為名逃脫債務(wù)圍城。
地方債務(wù)系統(tǒng)信用不彰，激勵機制無法區(qū)分誠實與失信的負債主體，把債務(wù)與融資資格當(dāng)作給地方政府的貧困補貼，最終既無法提高社會保障水平，也無法發(fā)展出健康的債券市場。中國地方債務(wù)與美國“兩房”債，屬于同胞兄弟。 |