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| 2010-06-25 作者:陳寧遠 來源:東方早報 |
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被關(guān)注了很久的地方債務(wù)問題，其財務(wù)數(shù)據(jù)最近于國家審計署的報告中水落石出。據(jù)國家審計署審計長劉家義6月23日報告，審計署審計調(diào)查了18個省、16個市和36個縣本級財政情況，截至2009年底這些地方的政府性債務(wù)余額高達2.79萬億元。
其實，這些地方政府性債務(wù)早就存在了，只不過大規(guī)模地、正式地在中央層面向人大和全社會報告是第一次。而按照1995年開始執(zhí)行的《預(yù)算法》之第28條規(guī)定“地方各級預(yù)算……不列赤字”，這些令人擔(dān)心的債務(wù)數(shù)據(jù)，其實是不應(yīng)該有的。
地方政府為什么有法不依？道理很簡單，舉不了債的地方政府就做不了投資，沒有投資，經(jīng)濟就不能發(fā)展，進而解決不了就業(yè)，民生注定要落后。這樣的地方政府，不論在中央眼里還是老百姓眼里，都不會是好政府。如此這般，舉債的情非得已和債務(wù)無序的擔(dān)心共存，地方政府的債務(wù)問題就成為一種舉國糾結(jié)、上下齊備的心病。此刻“如何化解債務(wù)危機”成為意見領(lǐng)袖、專家學(xué)者和政府高官的中心話題，似乎理所應(yīng)當(dāng)。
好在審計署報告出臺之前，6月10日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》規(guī)范舉債，給出的方案合情合理，認為負債經(jīng)營只要是在正常杠桿內(nèi)，就不算什么。而在這次審計報告里，同樣給了一些財務(wù)數(shù)據(jù)方面的意見，大可得出地方債務(wù)有其積極的一面，財務(wù)風(fēng)險頗有可控余地的結(jié)論。因為據(jù)說，地方政府雖然大規(guī)模舉債，但大部分錢沒有亂花，都投在基礎(chǔ)建設(shè)上了。這有數(shù)據(jù)為證，劉審計長的報告說，審計調(diào)查地區(qū)的政府性債務(wù)有96%用于交通運輸、市政建設(shè)等公益性項目，而這“促進了地方經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展”。投資拉動經(jīng)濟的邏輯下，這的確沒有疑問。
而且，劉審計長報告說：“從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力不足。”這么一算，破壞《預(yù)算法》中“量入為出、收支平衡”精神的地方，已經(jīng)不少（因為本次僅審計調(diào)查了18個省、16個市和36個縣本級財政情況）。
按照這個邏輯，也許理性且深刻的人士會呼吁修訂《預(yù)算法》。這樣不僅改善了法律的滯后性，也拓寬了地方政府融資的渠道。而這個呼吁實際上已經(jīng)很久了，呼聲之大，在2009年初由中央第二次代地方發(fā)行債券時曾達到高潮。
但為地方政府舉債正名的人們卻忽視了，在所有法律風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險的背后，地方政府大肆舉債的核心風(fēng)險——不在違法，不在規(guī)范，不在亂花，而真真切切地在于，地方政府真把舉債所得的96%投在了“促進了地方經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展”的交通運輸、市政建設(shè)等公益性項目上了。就是這些“沒有亂花”的錢，堆積出中國這個全球最大的工地。在這個事實面前，需要我們做的，不是證明我們的各級政府不會亂花錢，而是我們的各級政府怎么以“促進了地方經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展”的名義，把各種資源拿到手里——既由自己出面投資各種項目，又能繞開法律出面融資。它們要不是父母官，有這么大能耐，把所有的好事都攬到政府的筐里嗎？
當(dāng)然，我們可以討論地方融資的財務(wù)風(fēng)險實際是可控的。比如我們可以說我們的各級地方政府，不僅擁有財稅收入，還有很多好的獨資或控股公司，壟斷土地、礦產(chǎn)等資源，在市場交易中——尤其在融資交易中，常常處在高度買方的一邊。各級政府的融資平臺公司發(fā)行的各類債券，典型如城投債，在各種固定收益市場上大受歡迎。這說明我們各級政府的資源、信用和財力，是被市場交易追捧的，而且不止一天兩天了。
在這種局面下，關(guān)注地方債務(wù)的法律和財務(wù)風(fēng)險，是舍本求末。因為說到底，各級政府把國家資源和市場交易的優(yōu)勢牢牢控制在自己手里，不是因為它們要故意違法，也不是它們不懂財務(wù)風(fēng)險，而是它們的權(quán)力太大，本事太大，而無制衡。它們在市場中以行政的手段做買賣，亦官亦商，怎么合適怎么利益最大化。不解決這個問題，地方債務(wù)將來的病變，豈止于法律和財務(wù)的風(fēng)險？
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