今年年底，我國(guó)將啟動(dòng)加入政府采購(gòu)協(xié)議的談判工作。就此不少政府官員和研究機(jī)構(gòu)紛紛就談判前我國(guó)政府采購(gòu)制度的發(fā)展和其他準(zhǔn)備工作進(jìn)行了研討，在日前舉行的中歐政府采購(gòu)論壇上，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授曹富國(guó)首次公布了《中歐政府采購(gòu)研究報(bào)告》。該報(bào)告除介紹歐盟政府采購(gòu)的經(jīng)驗(yàn)外，重點(diǎn)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度進(jìn)行了深刻的剖析，并對(duì)未來(lái)的走向做了一些初步的預(yù)測(cè)。

兩大部委制度競(jìng)爭(zhēng)

    報(bào)告指出，我國(guó)政府采購(gòu)存在財(cái)政部與原國(guó)家計(jì)委之間的制度競(jìng)爭(zhēng)。
    招標(biāo)投標(biāo)法是由原國(guó)家計(jì)委主導(dǎo)的一部立法，而政府采購(gòu)法是財(cái)政部主導(dǎo)的一部立法。這種制度競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是，部門(mén)間圍繞“招標(biāo)投標(biāo)”和“政府采購(gòu)”術(shù)語(yǔ)建立起來(lái)的制度不一致，每一個(gè)術(shù)語(yǔ)所帶來(lái)的監(jiān)管權(quán)分屬于不同法律主導(dǎo)部門(mén)的專有職權(quán)范圍。
    由于存在制度競(jìng)爭(zhēng)，“政府采購(gòu)”在招標(biāo)投標(biāo)法中被放棄。招標(biāo)投標(biāo)法第二條規(guī)定，“招標(biāo)投標(biāo)法適用于在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”。該條的意圖是，招標(biāo)投標(biāo)法適用于所有實(shí)體適用招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制進(jìn)行的采購(gòu)，無(wú)論私人或公共實(shí)體，這對(duì)私人部門(mén)采購(gòu)人增加了不必要的負(fù)擔(dān)。盡管招標(biāo)投標(biāo)法試圖擴(kuò)大其適用范圍，但是其適用范圍限定于工程采購(gòu)。而政府采購(gòu)法規(guī)定，政府采購(gòu)指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，適用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的行為。
    雖然招標(biāo)投標(biāo)法更多地吸納了現(xiàn)代政府采購(gòu)法的概念，但政府采購(gòu)法卻未能走到這一步。政府采購(gòu)法的立法目的主要著眼于預(yù)算體制改革和公共支出管理。雖然可以認(rèn)為特許工程合同受到招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)制，而政府采購(gòu)法卻忽略了這一領(lǐng)域。
    兩部法律在適用范圍上另一個(gè)差異在于，對(duì)國(guó)有企業(yè)的不同規(guī)定。由于我國(guó)公共工程通常都是由所設(shè)立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)或者委托項(xiàng)目實(shí)體完成，而這些實(shí)體通常是以國(guó)有企業(yè)的形式存在。因此，招標(biāo)投標(biāo)法的適用實(shí)體絕大多數(shù)都是國(guó)有企業(yè)。然而，政府采購(gòu)法并沒(méi)有將國(guó)有企業(yè)納入其適用范圍，無(wú)論國(guó)有企業(yè)是使用財(cái)政性資金或是自由資金進(jìn)行采購(gòu)，也無(wú)論這些國(guó)有企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)或者壟斷性行業(yè)，或者這些國(guó)有企業(yè)是否是公用事業(yè)企業(yè)。
    國(guó)有企業(yè)的地位問(wèn)題是我國(guó)政府采購(gòu)法上一個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題，并且隨著中國(guó)今年啟動(dòng)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》的談判，這一問(wèn)題會(huì)重新出現(xiàn)。中國(guó)政府采購(gòu)政策決策者需要對(duì)是否以及如何將國(guó)有企業(yè)納入政府采購(gòu)法的適用范圍進(jìn)行審慎決策。

工程采購(gòu)遇挑戰(zhàn)

    《中歐政府采購(gòu)研究報(bào)告》指出，近幾年，工程領(lǐng)域出現(xiàn)了兩個(gè)新采購(gòu)制度即項(xiàng)目法人制、項(xiàng)目代建制。
    項(xiàng)目法人制建立的目的是為增加項(xiàng)目建設(shè)的問(wèn)責(zé)性。項(xiàng)目法人可以是一個(gè)商業(yè)實(shí)體，或者一個(gè)非營(yíng)利實(shí)體，并且通常是采購(gòu)實(shí)體顧問(wèn)及建設(shè)項(xiàng)目的管理人。
    而代建制是指采購(gòu)實(shí)體選擇一個(gè)代建單位來(lái)完成一個(gè)工程項(xiàng)目，然后在工程建設(shè)完成之后將該項(xiàng)目交給投資人。代建單位可以是一個(gè)專門(mén)從事政府建設(shè)工程的政府局，或者一個(gè)商業(yè)顧問(wèn)。其職能是作為一個(gè)主建設(shè)承包商或者是項(xiàng)目業(yè)主的管理顧問(wèn)。目前，中央和地方政府都有鼓勵(lì)采用代建制的政策，并且這一制度正在演變之中。
    此外，工程采購(gòu)領(lǐng)域的另一個(gè)新發(fā)展是公用事業(yè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)。近年來(lái)，中央一系列促進(jìn)私人部門(mén)發(fā)展政策的出臺(tái)，極大地促進(jìn)了私人部門(mén)發(fā)展。隨著私人部門(mén)參與公共服務(wù)的發(fā)展，中國(guó)將開(kāi)始出現(xiàn)第三輪采購(gòu)改革——一個(gè)管理私人融資基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)規(guī)制框架的出現(xiàn)。
    這些新發(fā)展表明，我國(guó)工程領(lǐng)域的采購(gòu)機(jī)制正在變得復(fù)雜，對(duì)現(xiàn)有政策、法律和制度框架將產(chǎn)生影響。
    首先，工程建設(shè)正出現(xiàn)一個(gè)以依賴外部專長(zhǎng)或融資，而非傳統(tǒng)上自給自足模型的趨勢(shì)。
    第二，有些政府選擇設(shè)立專門(mén)政府機(jī)構(gòu)的形式進(jìn)行政府工程采購(gòu)，并且一個(gè)集中的政府工程采購(gòu)職能開(kāi)始出現(xiàn)。在工程采購(gòu)由一個(gè)專門(mén)政府局賴進(jìn)行工程采購(gòu)的情況下，采購(gòu)職能與用戶職能的分離，有助于政府建立核心采購(gòu)專長(zhǎng)，并因此提供更高質(zhì)量的工程項(xiàng)目。
    第三，雖然一些發(fā)展實(shí)質(zhì)上符合政府采購(gòu)概念，但是工程采購(gòu)被有效地排除在“政府采購(gòu)”的范圍之外。

地方政府采購(gòu)問(wèn)題重重

    報(bào)告稱，目前地方政府采購(gòu)中出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。
    “國(guó)貨”概念缺乏統(tǒng)一的界定。許多采購(gòu)人指出，在實(shí)施采購(gòu)國(guó)貨政策方面遇見(jiàn)不少困難，因?yàn)樗�與地方政策相沖突(如鼓勵(lì)外商投資的政策)。
    由于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的采購(gòu)范圍相對(duì)較小，通過(guò)集中采購(gòu)實(shí)施社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策不現(xiàn)實(shí)。
    政府需求很難標(biāo)準(zhǔn)化，不同政府部門(mén)對(duì)辦公家具的需求是不統(tǒng)一的，因此很難在采購(gòu)中獲得規(guī)模效益。
    地方政府對(duì)實(shí)施政府采購(gòu)的重要性存有不同的認(rèn)識(shí)。最主要的現(xiàn)象是，專職于政府采購(gòu)職能的公務(wù)員數(shù)量在不同政府間有很大差別。一些省份沒(méi)有獨(dú)立的政府采購(gòu)管理部門(mén)，只有2個(gè)人員從事這項(xiàng)工作。其他較大的城市有強(qiáng)大的政府采購(gòu)中心。在一個(gè)市級(jí)政府，政府采購(gòu)中心主任同時(shí)任政府辦公廳的副主任，能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和采購(gòu)。
    省級(jí)政府負(fù)責(zé)制訂地方集中采購(gòu)目錄，有時(shí)納入地方政府集中采購(gòu)目錄的范圍要大于中央政府集中采購(gòu)目錄。就工程采購(gòu)而言，地方政府與中央的情況類似，具有雙軌的行政管理體制——一個(gè)是“政府采購(gòu)”，另一個(gè)是“招標(biāo)投標(biāo)”。政府采購(gòu)由財(cái)政部管理，而工程招標(biāo)則由建設(shè)局管轄，并且工程項(xiàng)目也未納入集中采購(gòu)目錄。
    招標(biāo)投標(biāo)是政府采購(gòu)的優(yōu)先采用法，可許多地方政府不將招標(biāo)投標(biāo)法適用于貨物或者服務(wù)采購(gòu)。一些地方政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)允許，采用其他采購(gòu)方法。這些采購(gòu)方法之后報(bào)財(cái)政部門(mén)審批，然后由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)。但是，卻沒(méi)有財(cái)政部門(mén)審查和批準(zhǔn)采用其他采購(gòu)方法的具體指南。
    一些地方政府廣泛采用電子采購(gòu)的地方，頒布了電子采購(gòu)的法律。然而，地方政府的許多部門(mén)都在分別投資于電子采購(gòu)或者招標(biāo)網(wǎng)絡(luò)，如果得到有效協(xié)調(diào)，可以節(jié)約大量資金。
    采管分離并未得到很好的貫徹。在政府采購(gòu)法生效之前，大多數(shù)由財(cái)政部門(mén)直接控制。可政府采購(gòu)法出臺(tái)之后，需要進(jìn)行機(jī)制重建。然而，不同的地方政府對(duì)如何設(shè)立集中采購(gòu)中心具有不同的理解。一些城市的政府集中采購(gòu)中心仍然與財(cái)政部門(mén)具有密切的關(guān)系。一些集中采購(gòu)中心隸屬于政府的辦公室。一些集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)接受財(cái)政預(yù)算，而一些是預(yù)算自收自支單位。