《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》施行已經(jīng)十幾年，但作為建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系中的重要一環(huán)，農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前卻基本處于停滯徘徊狀態(tài)。許多基層領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)保障專家在接受記者采訪時(shí)表示，目前這種以農(nóng)民自己繳費(fèi)為主的農(nóng)保方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，亟須從四個(gè)方面進(jìn)行改革。

各級(jí)政府必須加大對(duì)農(nóng)保的財(cái)政支持力度

　　首先，制約農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的關(guān)鍵因素是資金問題。
　　首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院教授庹國柱在接受記者采訪時(shí)表示，老農(nóng)保那種完全以個(gè)人唱主角，政府不承擔(dān)責(zé)任的方式已經(jīng)徹底不適應(yīng)當(dāng)下覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的建設(shè)了。如果繼續(xù)下去，將不利于城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。“政府財(cái)政一定要支持，哪怕是給予相對(duì)較低的保障�！�
　　“隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家財(cái)政收入的增加，財(cái)政的公共性應(yīng)該放大，更多地用在農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等涉及民生的問題上。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院社會(huì)保障系主任褚福靈對(duì)記者說。但中華全國總工會(huì)副主席、書記處書記董力在中國社會(huì)保障論壇2007年年會(huì)上的發(fā)言顯示，“十五”期間，社會(huì)保障所占份額僅相當(dāng)于財(cái)政支出的12%左右。地方財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支持也不到位，以至于形成了“逐級(jí)向上看、地方找中央”的局面。
　　“這與社會(huì)保障在發(fā)達(dá)國家、新興工業(yè)化國家乃至部分發(fā)展中國家的財(cái)政中成為主要開支項(xiàng)目的差距十分明顯，中國財(cái)政迄今依然未能很好地承擔(dān)起應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的救助城鄉(xiāng)低收入家庭和支持各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的責(zé)任。因此，投入不足的局面不改變，真正意義上的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)就將遙遙無期�！敝袊�人民大學(xué)教授鄭功成表示。

農(nóng)保運(yùn)作模式：早統(tǒng)籌早受益

　　其次，農(nóng)保運(yùn)作模式必須統(tǒng)籌。據(jù)了解，目前全國31個(gè)省(區(qū)、市)的1900多個(gè)縣大部分實(shí)行的都是以農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主、個(gè)人賬戶基金儲(chǔ)備積累的農(nóng)保模式。同時(shí)，部分地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行試點(diǎn)，形成了一些各具特色的典型。其中既有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的山東煙臺(tái)做法、北京大興做法、廣東東莞做法，又有經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的安徽霍山等地做法。
　　據(jù)王平介紹，安徽省六安市霍山縣和霍邱縣于全市率先建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的統(tǒng)籌賬戶。2004年霍山縣出臺(tái)了《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，明確政府承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，并在全市率先建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金統(tǒng)籌賬戶，規(guī)定縣財(cái)政在每年預(yù)算中按上年末養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累總額的2%予以補(bǔ)貼，納入統(tǒng)籌賬戶，以提高參保農(nóng)民的給付標(biāo)準(zhǔn)，三年來，政府補(bǔ)貼資金70萬左右�；羟窨h也于2005年出臺(tái)基本相同的辦法，并將政府補(bǔ)貼提高到2.5%，到目前為止，政府補(bǔ)貼資金40多萬元。由于政府重視，加大了財(cái)政投入，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的參保積極性，僅有36.6萬人口的霍山縣，三年來就有5000多農(nóng)民參保，基金滾存結(jié)余截至2007年9月突破1416萬元。
　　對(duì)此，褚福靈認(rèn)為，各地積極探索自然值得鼓勵(lì)，但中央政府還是要出臺(tái)一個(gè)統(tǒng)籌的方法，“城鄉(xiāng)之間要統(tǒng)籌、不同地區(qū)之間要統(tǒng)籌，制度可以有別，但不能割裂，應(yīng)當(dāng)有一體化的制度設(shè)計(jì)。否則，各地自行制定其標(biāo)準(zhǔn)，一來，會(huì)給將來國家整合農(nóng)保模式造成沉重的成本負(fù)擔(dān)；二來，可能會(huì)使很多縣區(qū)盲目照搬別人的成功模式，但自己的條件、技術(shù)或財(cái)力又達(dá)不到相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)而令探索失敗�！�
　　另外，城鄉(xiāng)間也需要統(tǒng)籌，“比如目前比較突出的問題就是農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題�！扁諊�柱指出，“大部分的農(nóng)民工未來還是要返鄉(xiāng)的�！薄鞍匆�(guī)定，其個(gè)人賬戶可以帶回原籍，但企業(yè)所交部分流入當(dāng)?shù)卣�府的社�；�金賬戶。”安徽省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳農(nóng)保處相關(guān)負(fù)責(zé)人說，“這就突出表現(xiàn)了目前城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系無法銜接的問題�！�

農(nóng)�；�金運(yùn)用：權(quán)限上交、規(guī)范管理

　　由于農(nóng)�；�金涉及到廣大農(nóng)民未來的生活給付問題，政府有關(guān)部門對(duì)這筆基金運(yùn)用的指導(dǎo)思想首先是安全性第一。解決在保值的基礎(chǔ)上如何更好的實(shí)現(xiàn)增值，這也是許多縣、區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)一直在思考的問題。
　　安徽省六安市壽縣勞動(dòng)社會(huì)保障局副局長張?zhí)�平建議，應(yīng)由國家財(cái)政部發(fā)行特種國債，只允許農(nóng)�；�金購買，國家用這筆錢來進(jìn)行投資或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)該比由單個(gè)縣、區(qū)來運(yùn)作基金更為安全。
　　對(duì)此，庹國柱認(rèn)為，這個(gè)想法確實(shí)不錯(cuò)，但是得結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際來考慮。在我國目前的流動(dòng)性過剩的情況下，社會(huì)上的錢不是太少了而是太多了，既然不缺錢那就沒有發(fā)行國債的必要。另外，政府還要考慮到發(fā)債規(guī)模問題，除了農(nóng)保資金，城市里還有大筆的社保資金，它們也有購買國債的需求，但政府一定要研究以求與當(dāng)前的投資規(guī)模相匹配，這可是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的過程。
　　農(nóng)�；�金在管理運(yùn)用上之所以問題不斷，庹國柱認(rèn)為，這首先還是因?yàn)楫?dāng)初的制度設(shè)計(jì)本身造成的問題，“農(nóng)保的全稱就叫縣級(jí)統(tǒng)籌農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，規(guī)定農(nóng)�；�金要以縣為單位統(tǒng)一管理。因此，資金的收歸管理都在縣上，地、市、省、中央政府在名義上都無權(quán)調(diào)用這筆錢。但是，由縣里的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來管理這么大一筆資金，他們?nèi)狈ν顿Y經(jīng)驗(yàn)、相關(guān)技術(shù)及人才，投資風(fēng)險(xiǎn)很大。所以，真正要讓這筆基金保值增值，就不應(yīng)該讓基層運(yùn)作，至少要交到省一級(jí)；又或者交由專門的保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)管理公司代辦，因?yàn)橘Y金運(yùn)用畢竟是他們的強(qiáng)項(xiàng)。”對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院社會(huì)保障系主任褚福靈認(rèn)為，可以建立一個(gè)專門的金融機(jī)構(gòu)，如社保銀行，由專業(yè)人員專門管理這筆資金并負(fù)責(zé)投資。
　　其次，在基金的管理上，褚福靈認(rèn)為，一定要強(qiáng)調(diào)收支兩條線管理，保證管事的不管錢，管錢的不管事，�？顚Ｓ茫�規(guī)范制度，從同級(jí)財(cái)政或其他渠道來支付人員工資和工作經(jīng)費(fèi)。
　　第三，褚福靈認(rèn)為，相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)一定要落到實(shí)處。比如現(xiàn)在有些地方設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督委員會(huì)，一定要定期進(jìn)行抽查、聽取匯報(bào)，公布每年的收支、投資及收益等情況，同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)的審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、行政監(jiān)督和輿論監(jiān)督。

辦公經(jīng)費(fèi)、人員編制納入同級(jí)財(cái)政要落到實(shí)處

　　最后，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦公經(jīng)費(fèi)及工作人員的編制問題一定要合理解決。根據(jù)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》規(guī)定，縣(市)成立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，經(jīng)辦農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體業(yè)務(wù)，管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。
　　據(jù)王平介紹，這個(gè)機(jī)構(gòu)原隸屬民政部門，后來移交到勞動(dòng)保障部門，其性質(zhì)為自收自支的非營利性事業(yè)機(jī)構(gòu)，辦公經(jīng)費(fèi)和人員工資以前全是按年新增保費(fèi)的3%來提取。后來，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部、審計(jì)署聯(lián)合下發(fā)文件，要求將農(nóng)保機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)和人員待遇納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，同時(shí)取消從收取的農(nóng)�；�金中提取管理費(fèi)的做法，杜絕擠占挪用基金發(fā)工資等現(xiàn)象。
　　另外，還有相關(guān)工作人員的編制問題也很讓相關(guān)部門頭疼。“無論是以前在民政局，靠提保費(fèi)發(fā)工資；還是現(xiàn)在劃歸到勞動(dòng)和社會(huì)保障局，由財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算撥款發(fā)工資，我們的編制都是屬于自收自支事業(yè)編制，而并非政府的財(cái)政撥款編制。搞保障的人自己沒有保障，這讓我們?cè)趺窗残娜スぷ靼�？”六安市壽縣農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)管理所員工朱凱這樣告訴記者。
　　據(jù)該所所長蔡傳文介紹，該所共有八人，其中除他自己是由局里委派下來管理該所，因此具有縣財(cái)政撥款的事業(yè)編制外，其余七人均屬自收自支事業(yè)編制。
　　宿州市勞動(dòng)局副局長葛振平也告訴記者，經(jīng)辦人員編制問題在宿州市同樣存在。“有的縣有十幾個(gè)經(jīng)辦人員，如果從民政局移交過來，這些人的編制誰來解決？光靠勞動(dòng)局自身是無法消解的�！�
　　王平表示，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦公經(jīng)費(fèi)及工作人員的編制問題是農(nóng)保制度改革的一個(gè)重要方面，它直接影響到經(jīng)辦人員的工作積極性問題。這一方面，相關(guān)同級(jí)政府一定要酌情考慮、仔細(xì)研究，并按照勞動(dòng)保障部等部門聯(lián)合下發(fā)的文件精神落到實(shí)處，切實(shí)解決這些人員的后顧之憂。