近年來，我國加大了對社保基金監(jiān)管力度，各地社保基金管理更加規(guī)范。但是，由于大部分省市以縣為單位的社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低、監(jiān)管體系不健全，社保資金十分容易被擠占、挪用甚至貪污。針對這些管理漏洞，一些業(yè)內(nèi)人士和專家建議，我國需要盡快完善提高統(tǒng)籌層次，加強(qiáng)社保資金監(jiān)管。

社�；�金尚存五大類違規(guī)資金

　　審計(jì)署2006年的審計(jì)結(jié)果顯示，我國社�；�金尚存五大類違規(guī)資金：第一類是“沒有實(shí)行專戶管理”，占違規(guī)資金總額的38.02%，共計(jì)27.13億元；第二類是“違規(guī)投資”，占27.32%，共計(jì)19.49億元；第三類是用于彌補(bǔ)支付缺口，占23.39%，總計(jì)16.69億元；第四類是用于構(gòu)建辦公用房和彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)，包括違規(guī)擔(dān)保和修建其他房產(chǎn)與職工宿舍，占6.5%，為4.64億元；第五類是由于管理混亂和賬目不全等原因造成的損失，這些涉嫌刑事犯罪的近5%，約3.4億元。
　　湖南省在對2006年社�；�金使用情況檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，個(gè)別地方社�；�金管理和使用比較混亂。一些地方以列支工作經(jīng)費(fèi)、擴(kuò)大支出范圍等形式擠占挪用社�；�金。檢查中共發(fā)現(xiàn)40起，涉及金額2758萬元。比如岳陽市本級用工傷預(yù)防、宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)20萬元購置汽車、電腦、傳真機(jī)等。慈利縣將2005年地稅局征收的企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的20%作為經(jīng)費(fèi)支出。邵陽市本級將省財(cái)政2002年下?lián)芑�本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助資金521萬元用于維穩(wěn)支出、從再就業(yè)資金中用于困難企業(yè)醫(yī)療補(bǔ)助420萬元。
　　湖南省在檢查中還發(fā)現(xiàn)，一些縣市政府領(lǐng)導(dǎo)隨意簽字、表態(tài)，借用社�；�金。如查出的20起違規(guī)借支中，借出金額2037.07萬元，大部分是由地方政府領(lǐng)導(dǎo)簽字同意的。其中，永順縣2005年經(jīng)縣政府領(lǐng)導(dǎo)同意，從失業(yè)保險(xiǎn)基金中借支185.76萬元用于發(fā)放困難企業(yè)職工生活費(fèi)。還有一些地方違規(guī)預(yù)提社�；�金。比如長沙市工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)2005年7月前從工傷保險(xiǎn)中預(yù)提費(fèi)用936萬元，2005年至2006年預(yù)提134萬元等。

社保資金制度設(shè)計(jì)上存在管理漏洞

　　根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，從違規(guī)資金比例中看出，地方政府是違規(guī)主體，這些地方違規(guī)行為造成的資金損失占95%左右，而涉及管理不規(guī)范、主要由管理水平和工作態(tài)度等非制度性因素導(dǎo)致的違規(guī)數(shù)量，大約只有5%。這說明在制度設(shè)計(jì)上就存在管理漏洞，而違規(guī)主體是政府就更增加了監(jiān)管的難度。
　　目前，我國勞動和社會保障部門都設(shè)立了基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，構(gòu)建了一套自上而下的行政監(jiān)管體系。但事實(shí)上，這一監(jiān)管體系十分薄弱，再加上由于大多數(shù)地方社�；�金歸地方政府及部門收繳和發(fā)放，而監(jiān)管體系又不是垂直管理，更造成監(jiān)管效果大打折扣。
　　比如一個(gè)省的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育、醫(yī)療五項(xiàng)保險(xiǎn)基金的收支和管理環(huán)節(jié)重頭都在各個(gè)縣市，但從目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排上看，全省市一級勞動保障部門雖然都設(shè)立了社�；�金行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但只有一兩名工作人員，而在縣一級都沒有專設(shè)行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只有一名兼職的基金監(jiān)督工作人員。
　　記者在吉林省調(diào)研時(shí)，省勞動和社會保障廳基金監(jiān)督處負(fù)責(zé)人介紹，吉林省成立了“社會保障監(jiān)督委員會”，委員會成員包括分管副省長、政府秘書長、勞動和保障、財(cái)政、監(jiān)察、民政、經(jīng)貿(mào)委、工會等部門和單位負(fù)責(zé)人，以及企業(yè)、企業(yè)職工和專家學(xué)者代表。今年以來，吉林省逐步建立了“各級政府組織領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督委員會協(xié)調(diào)指導(dǎo)，政府有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自我約束，社會各界共同參與的監(jiān)督機(jī)制�！�
　　雖然規(guī)定“監(jiān)督委員會”要聽取關(guān)于社�；�金監(jiān)管的情況說明、開展監(jiān)督檢查的職能，各市也都設(shè)立了“社會保障監(jiān)督委員會”，但記者了解，這個(gè)委員會只是松散機(jī)構(gòu)，其成員都是兼職，并且不是專業(yè)人士，實(shí)際上監(jiān)督作用十分有限。一些社保部門工作人員說，針對數(shù)百億元的社�；�金，竟沒有一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)？他們建議應(yīng)當(dāng)成立獨(dú)立的基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)來監(jiān)督社�；�金。

提高統(tǒng)籌層次方能降低社保資金管理風(fēng)險(xiǎn)

　　目前，我國絕大部分社�；�金以縣級統(tǒng)籌為主，這就意味著實(shí)際控制社保統(tǒng)籌基金的決策者和操作者是全國2000多個(gè)縣市地方政府，由于監(jiān)督體系不健全，事關(guān)老百姓“養(yǎng)命”的社保基金，往往就在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的簽字批條中被挪作他用。
　　中國社科院社保研究專家鄭秉文教授分析指出，縣級統(tǒng)籌意味著2000多個(gè)統(tǒng)籌單位可以將社保基金“畫地為牢”、“各自為戰(zhàn)”，情況更為嚴(yán)峻的是每個(gè)統(tǒng)籌單位在資金上是“五險(xiǎn)”資金自我封閉和獨(dú)立運(yùn)行，從全國來看，等于是社保基金潛藏著成千上萬的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”。
　　他說，從社保基金審計(jì)情況看，地方政府是違規(guī)主體，絕大部分違規(guī)決定是由當(dāng)?shù)卣�府做出的�；蚴桥灿糜诜龀掷щy企業(yè)，或是發(fā)放各種生活補(bǔ)助，或是直接用于產(chǎn)業(yè)投資等，他們作為基金監(jiān)管的地方行政部門，既是社保制度運(yùn)行的執(zhí)行主體，又是資金風(fēng)險(xiǎn)的主要源頭。因此要從源頭杜絕防范風(fēng)險(xiǎn)，則必須提高社保基金的統(tǒng)籌層次。
　　鄭秉文認(rèn)為，對社�；�金風(fēng)險(xiǎn)的控制在行政上是對違規(guī)主體也就是地方政府官員的管制，如果在未來幾年內(nèi)將縣級統(tǒng)籌提高到省級統(tǒng)籌，在干部管理和資金管理上都將減少兩層，統(tǒng)籌單位風(fēng)險(xiǎn)源也將從2000多個(gè)減少到30多個(gè)，資金風(fēng)險(xiǎn)幾率也將大大減少。
　　其實(shí)，早在1991年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》就已提出，“要積極創(chuàng)造條件，由目前的市縣級統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”。然而，16年過去了，真正實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的寥寥無幾。因此，我國應(yīng)該加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌、其他險(xiǎn)種市級統(tǒng)籌的目標(biāo)。
　　社會保障制度作為一個(gè)大系統(tǒng)，它包括融資制度、繳費(fèi)制度、投資制度和福利發(fā)送制度等，監(jiān)督制度也是社保制度大系統(tǒng)中的一個(gè)重要子系統(tǒng)，毫無疑問，在我國監(jiān)督力量薄弱是導(dǎo)致社保資金違規(guī)的主要原因之一。
　　與發(fā)達(dá)國家相比，我國社保資金存量規(guī)模雖然不大，占GDP比例依然不高，但近幾年發(fā)展迅速，積累速度相當(dāng)快，1990年社保資金儲備幾乎是從零起步，1998年以來，每年遞增速度在20%以上，2001年累積為3000億元，從此便幾乎是一年上一個(gè)“臺階”，一個(gè)“臺階”就是1000多億元的結(jié)余，幾年下來社保資金積累增幅相當(dāng)可觀。到2006年五項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金收入已達(dá)到8517億元，支出6853億元，當(dāng)年累計(jì)結(jié)余8006億元。
　　社保資金的快速積累規(guī)模，再加上企業(yè)年金和“全國社�；�金”等，社保資金總規(guī)模已經(jīng)超過一萬億元。這對勞動和社會保障部門為數(shù)不多的監(jiān)管人員來說，是極大的反差和挑戰(zhàn)。因此，加強(qiáng)監(jiān)管力量，充實(shí)監(jiān)管隊(duì)伍，構(gòu)建有效的監(jiān)管體系，是十分迫切的任務(wù)。