新華社發(fā)(張志勇 攝)

　　去年棉花絕收，73歲的老漢艾買(mǎi)爾·艾買(mǎi)提說(shuō)，他已經(jīng)三個(gè)多月沒(méi)吃過(guò)大塊羊肉了。
　　這是塔里木盆地一個(gè)普通小鄉(xiāng)，半小時(shí)一班的中巴車(chē)，晚八點(diǎn)后便不再開(kāi)往12公里外的縣城。和新疆大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，棉花是全鄉(xiāng)1.5萬(wàn)多農(nóng)民的主要收入來(lái)源。
　　艾買(mǎi)爾·艾買(mǎi)提家的新房，就坐落在阿瓦提縣塔木托格拉克鄉(xiāng)諾其宋村。去年初，他取出全部6萬(wàn)元積蓄，蓋起帶院子的紅磚新房。然而，夏天一場(chǎng)冰雹，打光了家中20畝地的棉花。沒(méi)了積蓄和收入，一家老小五口的生活立見(jiàn)窘迫。
　　好在參加了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。事后，縣保險(xiǎn)公司賠來(lái)3400多元。艾買(mǎi)爾·艾買(mǎi)提說(shuō)：“要不今年的棉花真是種不下去�！�
　　新疆歷來(lái)是農(nóng)險(xiǎn)大省，2007年被列入全國(guó)首批六個(gè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)省區(qū)后，以棉花為主體的農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)更快增長(zhǎng)，2008年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)達(dá)14.13億元，繼續(xù)位居全國(guó)首位。

　　柔弱的棉花，堅(jiān)硬的冰雹

　　一株棉花要順利長(zhǎng)成，相當(dāng)不易。
　　村民們用這樣的歌訣來(lái)描述棉花生長(zhǎng)周期：“4月播、5月苗，6月蕾、7月鈴……”。
　　災(zāi)害如影相隨。艾買(mǎi)爾·艾買(mǎi)提說(shuō)，當(dāng)?shù)?、5月份主要是風(fēng)災(zāi)：“風(fēng)把薄膜掀起來(lái)了，種子就要重播；風(fēng)大的時(shí)候，滴灌帶都找不到了”；6、7、8月主要是雹災(zāi)，冰雹下來(lái)，棉花往往就被打成光桿子，越到棉花成熟后期，損失就越大。7月之后的雹災(zāi)，往往造成絕收。
　　趙瑛在人保財(cái)險(xiǎn)阿瓦提縣分公司擔(dān)任了11年經(jīng)理，勘察過(guò)大小受災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)無(wú)數(shù)，其中最駭人的一幕是：“冰雹有雞蛋那么大，有的羊就被砸死在戈壁灘上！”
　　“2005年，有個(gè)農(nóng)民在當(dāng)?shù)匾患肄r(nóng)業(yè)企業(yè)承包了600畝棉花地，遭了兩次風(fēng)災(zāi)、兩次雹災(zāi)；四次勘察現(xiàn)場(chǎng)我都去了，開(kāi)頭兩次他還抱著頭蹲在地邊哭，后兩次我去見(jiàn)他的時(shí)候，他已經(jīng)面無(wú)表情了……”趙瑛說(shuō)。
　　按照常理，艾買(mǎi)爾·艾買(mǎi)提家20畝棉花，畝均費(fèi)用要800多元，不計(jì)勞力成本可得純收入600元——這得是風(fēng)調(diào)雨順的年份。實(shí)際上，2007年艾買(mǎi)爾·艾買(mǎi)提所在的諾其宋村，農(nóng)民人均純收入2400多元，而2008年的一場(chǎng)冰雹，把這個(gè)數(shù)字砸成了不到1000元。
　　艾買(mǎi)爾·艾買(mǎi)提說(shuō)，他種了一輩子地，年年同老天斗，旱澇保收的事是沒(méi)有的。如今，政府強(qiáng)力支持下的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，能讓老漢的旱澇保收夢(mèng)想，變得清晰起來(lái)嗎？

　　算賬

　　政策性農(nóng)險(xiǎn)的含義，對(duì)于2008年的艾買(mǎi)爾·艾買(mǎi)提來(lái)說(shuō)，就是在為20畝地交了200元保費(fèi)后，遭大災(zāi)的時(shí)候獲賠3400多元。在心疼棉花絕收失去收成的同時(shí)，艾買(mǎi)爾·艾買(mǎi)提慶幸自己“沾了國(guó)家的光”，種地成本總算大部分得到了補(bǔ)償。
　　艾買(mǎi)爾·艾買(mǎi)提也有過(guò)非常后悔的時(shí)候。
　　那是2003年，棉花購(gòu)銷(xiāo)剛剛放開(kāi)，棉紡企業(yè)不再代扣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。那年，艾買(mǎi)爾·艾買(mǎi)提就沒(méi)交每畝不到10元的保費(fèi)。雹災(zāi)后，周邊投保過(guò)的鄰居拿到每畝80多元的農(nóng)險(xiǎn)賠款時(shí)，艾買(mǎi)爾·艾買(mǎi)提“心里真不是滋味”，“要知道，災(zāi)后賠款，多一分錢(qián)都是好的�！�
　　包括阿瓦提縣在內(nèi)的整個(gè)阿克蘇地區(qū)，2008年算是大災(zāi)之年。但承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的人保財(cái)險(xiǎn)分公司，卻并不虧損。人保財(cái)險(xiǎn)阿克蘇地區(qū)分公司數(shù)據(jù)顯示：2008年包括中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼在內(nèi)的保費(fèi)收入，共計(jì)1.04億元，賠款只賠了8000多萬(wàn)元。此外，保險(xiǎn)公司拿出保費(fèi)收入的25%參加再保險(xiǎn)，收回賠款超過(guò)30%。
　　對(duì)于各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)保證農(nóng)民收入意義重大，“政府當(dāng)然要堅(jiān)定支持政策性農(nóng)險(xiǎn)”。塔木托格拉克鄉(xiāng)黨委書(shū)記賈新財(cái)說(shuō)，目前，當(dāng)?shù)孛揶r(nóng)自身承擔(dān)的保費(fèi)為每畝10元，由村民小組的干部上門(mén)收取，然后匯總到村、鄉(xiāng)財(cái)務(wù)，以鄉(xiāng)為單位同人保財(cái)險(xiǎn)阿瓦提縣分公司結(jié)算。與此前多年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“包面積”的辦法不同，現(xiàn)在阿瓦提縣的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已做到明細(xì)到戶、明細(xì)承包面積。這些繁瑣的登記工作，也由鄉(xiāng)、村會(huì)計(jì)登記承擔(dān)，然后張貼公示。
　　賈新財(cái)說(shuō)，阿瓦提縣已將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣工作，列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核指標(biāo)。若非如此，根據(jù)當(dāng)前的情況，讓保險(xiǎn)公司工作人員到農(nóng)民家上門(mén)收保費(fèi)，根本行不通。
　　此外，當(dāng)棉田受災(zāi)時(shí)，“農(nóng)民希望多賠點(diǎn)，保險(xiǎn)公司從自身利益出發(fā)希望少賠點(diǎn)。這時(shí)候，干部就要出面說(shuō)公道話，幫助協(xié)商解決賠償分歧�！�

　　財(cái)政補(bǔ)貼困境：“保”與“不�！�

　　政策性農(nóng)險(xiǎn)看似多方擁護(hù)、擴(kuò)大勢(shì)在必行，然而，事實(shí)并非如此。
　　2009年阿克蘇地區(qū)各縣匯總的保費(fèi)規(guī)模增長(zhǎng)到1.24億元——上年這個(gè)數(shù)字是1.04億元。但方案上報(bào)自治區(qū)后被駁回：“按照去年的基數(shù)搞”。
　　自治區(qū)財(cái)政廳透露，鑒于財(cái)政資金配套壓力，新疆2009年決定維持上年政策性農(nóng)險(xiǎn)規(guī)模。
　　阿克蘇地委農(nóng)辦副主任馬榮偉說(shuō)：“這樣一來(lái)，阿克蘇就有10來(lái)萬(wàn)畝地沒(méi)辦法保進(jìn)去”，“前幾天我們開(kāi)會(huì)了，準(zhǔn)備再做一套方案，把費(fèi)率再降一降，設(shè)法把它們保進(jìn)去，要保護(hù)農(nóng)民的積極性�！�
　　根據(jù)有關(guān)規(guī)定，新疆政策性農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)投入比例為：中央財(cái)政補(bǔ)貼35%、自治區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼25%，地、縣兩級(jí)補(bǔ)貼20%、農(nóng)民自交20%。
　　隨著政策性農(nóng)險(xiǎn)覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，新疆一些財(cái)政困難縣因配套補(bǔ)貼資金捉襟見(jiàn)肘，為了套取國(guó)家和自治區(qū)的農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼資金，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象。
　　據(jù)自治區(qū)政府通報(bào)，2008年，財(cái)政部駐新疆財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處對(duì)中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司新疆分公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金和使用情況進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)檢查。發(fā)現(xiàn)昌吉回族自治州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)、阿克蘇地區(qū)在2007年政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作中違規(guī)使用保費(fèi)補(bǔ)貼資金，其中就涉及“掛賬歉收保費(fèi)申請(qǐng)中央和自治區(qū)保費(fèi)補(bǔ)貼、虛假理賠支出返還地方政府用于繳納保費(fèi)”。
　　阿瓦提縣是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作做得較好的縣，2008年政策性農(nóng)險(xiǎn)實(shí)收保費(fèi)2464萬(wàn)元，同比增加608萬(wàn)元。阿瓦提縣委農(nóng)辦主任王先福說(shuō)，2008年全縣財(cái)政收入4455萬(wàn)元，2009年配套政策性農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼就需要600多萬(wàn)元，另外防雹減災(zāi)每年需投入300多萬(wàn)元，這對(duì)縣財(cái)政而言，壓力很大。
　　王先福說(shuō)，像阿瓦提這樣的農(nóng)業(yè)大縣，往往也是財(cái)政窮縣。一方面迫切需要推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以穩(wěn)定農(nóng)民收入，另一方面又難以配套補(bǔ)貼資金。當(dāng)二者矛盾無(wú)法調(diào)和時(shí)，縣級(jí)政府推廣農(nóng)險(xiǎn)的積極性就會(huì)降低。
　　趙瑛說(shuō)，這一點(diǎn)，也讓承接政策性農(nóng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司深深憂慮。因?yàn)椤巴茝V政策性農(nóng)險(xiǎn)，離開(kāi)政府推動(dòng)寸步難行”。
　　對(duì)此，自治區(qū)金融辦副主任朱江平等人說(shuō)，根據(jù)國(guó)務(wù)院支持新疆加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)文件的精神，從特殊支持南疆三地州發(fā)展的角度，建議對(duì)新疆南部克孜勒蘇、喀什、和田三地，免除其地、縣財(cái)政配套補(bǔ)貼資金。對(duì)其他“吃飯財(cái)政”的國(guó)家級(jí)貧困縣，也應(yīng)免除縣級(jí)財(cái)政配套補(bǔ)貼資金。

　　誰(shuí)的防雹隊(duì)？

　　頭頂冰雹帶，防雹是必須的。
　　阿克蘇地區(qū)現(xiàn)有防雹作業(yè)點(diǎn)195個(gè)，2009年將增至237個(gè)，操作工人800余人。每年需要財(cái)政投入3500萬(wàn)元左右……地區(qū)新近的一份文件說(shuō)：“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益；要進(jìn)一步加大縣市財(cái)政投入力度，多渠道，多層次地解決好人工影響天氣所需的經(jīng)費(fèi)，保障人工影響天氣工作健康開(kāi)展。”
　　然而，真正厘清“誰(shuí)投入、誰(shuí)受益”，并且做出相應(yīng)的制度安排，恐非易事。
　　3月底，在阿瓦提縣一次有縣農(nóng)委主任、農(nóng)業(yè)局長(zhǎng)、鄉(xiāng)黨委書(shū)記以及人保財(cái)險(xiǎn)阿瓦提縣分公司副經(jīng)理到場(chǎng)的小型聚會(huì)上，前三人異口同聲地說(shuō)，政府年年防雹，收益最大的是保險(xiǎn)公司，最好保險(xiǎn)公司把這項(xiàng)工作接過(guò)去。為了少賠損失，保險(xiǎn)公司最有動(dòng)力管好防雹工作。
　　阿瓦提縣農(nóng)業(yè)局長(zhǎng)張建平說(shuō)：“全縣有70多個(gè)防雹工作人員，2008年打了1200發(fā)火箭彈、8000枚高炮彈”，“火箭彈一發(fā)就是2000元，真是打不起。”
　　保險(xiǎn)公司認(rèn)為，在地方政府保證不削減人工影響天氣費(fèi)用的基礎(chǔ)上，由保險(xiǎn)公司追加一些經(jīng)費(fèi)以加強(qiáng)人工影響效果，是合理的。
　　但即便如此，政策障礙亦是顯而易見(jiàn)。自治區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)管理辦法規(guī)定“防災(zāi)防損費(fèi)用按年度保費(fèi)總額的2%記取使用”。馬榮偉說(shuō)：這個(gè)比例太低，“大概只夠查勘災(zāi)情的交通費(fèi)用�！�
　　此前，人保財(cái)險(xiǎn)分公司曾向溫宿縣政府額外提供防雹經(jīng)費(fèi)，被指違規(guī)使用農(nóng)險(xiǎn)資金而被嚴(yán)厲查處。
　　為解決防雹經(jīng)費(fèi)難題，阿瓦提縣以村民大會(huì)“一事一議”形式，向農(nóng)民收取每畝棉田4元的防雹費(fèi)用。一名政府工作人員說(shuō)：“這個(gè)費(fèi)用雖說(shuō)取之于民、用之于民，但我們還是擔(dān)心觸及增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)這個(gè)高壓線�！�
　　離開(kāi)防災(zāi)減災(zāi)體系的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，其脆弱與不可持續(xù)顯而易見(jiàn)。而防雹工作，僅僅是棉花種植中防災(zāi)減災(zāi)工作的一部分。目前，新疆納入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的已有種植業(yè)的玉米、水稻、小麥、棉花、大豆、花生、油菜等作物，養(yǎng)殖業(yè)的能繁母豬以及奶牛。
　　防災(zāi)減災(zāi)工作千頭萬(wàn)緒，如何科學(xué)合理地構(gòu)建立體防災(zāi)減災(zāi)體系以發(fā)揮最大效用，參與各方權(quán)責(zé)如何對(duì)等？各地仍需認(rèn)真探索。