專家認(rèn)為，財(cái)政體制上的“省管縣”、“市管縣”問題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)地方政府轄區(qū)的最優(yōu)規(guī)模確定問題，公共產(chǎn)品提供的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、公共產(chǎn)品成本與受益的外部性、政府本身的決策成本(政府管理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng))應(yīng)該成為現(xiàn)實(shí)政府體制結(jié)構(gòu)優(yōu)化設(shè)計(jì)的主要參考因素�！笆」芸h”與市管縣財(cái)政體制相比，一個(gè)重要含義就是淡化地、市一級(jí)政府的財(cái)政職能，實(shí)行“省直管縣”，相應(yīng)減少了市級(jí)中間管理環(huán)節(jié)，有效地避免管理效率的遞減。
    8月1日，我國首部擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的省級(jí)政府規(guī)章———《浙江省加強(qiáng)縣級(jí)人民政府行政管理職能若干規(guī)定》正式實(shí)施。
    跟以往四次擴(kuò)權(quán)改革不同的是，此次浙江省以政府規(guī)章形式將上級(jí)政府部分管理權(quán)限賦予了縣級(jí)政府，這意味著浙江省第五次擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革帶有明顯的法制色彩，也意味著“省管縣”這一源起于財(cái)政體制的管理形式快步走向社會(huì)治理層面。
    郡縣治，則天下安。歷史上的封建王朝時(shí)代，縣域能否實(shí)現(xiàn)“良治”向來是國家長治久安的保證，當(dāng)前浙江縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也充分顯示了縣治政策的重要性。
    多年來，浙江省在“全國百強(qiáng)縣”排名中一直占據(jù)約1/3的席位，其縣域經(jīng)濟(jì)的活力來自何處？除了眾所周知的民營經(jīng)濟(jì)成分，即市場競爭主體的機(jī)制和體制優(yōu)勢，浙江各級(jí)政府奉行多年的市場化取向改革，尤其是“省管縣”財(cái)政體制，無意對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著“另一條腿”的支撐作用。

    不是“浙江創(chuàng)造”的“浙江創(chuàng)造”

    縱觀新中國成立以來的財(cái)政體制變遷可見，“省管縣”并不是浙江的獨(dú)創(chuàng)。
    20世紀(jì)90年代，隨著分稅制財(cái)政體制的確立，全國各地按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”確定了下管一級(jí)的財(cái)政體制，即省管市、市管縣的模式，而浙江獨(dú)把“省管縣”財(cái)政體制繼承了下來，并加以改革創(chuàng)新，最終形成了一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的“浙江經(jīng)驗(yàn)”。
    浙江的“省管縣”財(cái)政體制，就是在財(cái)政收支劃分、專項(xiàng)撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到除計(jì)劃單列市寧波市及其所轄縣(市)外的63個(gè)縣、市，縣(市)財(cái)政和市(地)本級(jí)財(cái)政一樣都直接同省財(cái)政掛鉤，兩者在財(cái)政體制上沒有結(jié)算關(guān)系。
    其配套政策是，對(duì)省內(nèi)30個(gè)較困難的縣(市)、市實(shí)行“兩保兩掛”，對(duì)另33個(gè)縣(市)、市實(shí)行的“兩保一掛(獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤)”�！皟杀�兩掛”即是在縣財(cái)政確保實(shí)現(xiàn)當(dāng)年財(cái)政收支平衡和完成政府職責(zé)任務(wù)的前提下，實(shí)行省補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)與其地方收入掛鉤，即地方財(cái)政增長的越多，省財(cái)政補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)越多。
    新體制讓轉(zhuǎn)移支付變得公開透明了，用足用活政策謀發(fā)展成為基層政府考慮的“頭等大事”，縣域經(jīng)濟(jì)增長的“奇跡”隨之出現(xiàn)。據(jù)浙江省財(cái)政廳提供的數(shù)字，1994年省財(cái)政對(duì)17個(gè)貧困和次貧困縣的補(bǔ)助為5500萬元，換來的是赤字1.2億元，到1997年，對(duì)17個(gè)縣的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助增加了1.4億元，17個(gè)縣的財(cái)政收入增長達(dá)到了4.52億元！到2001年底，這些縣中的絕大部分已進(jìn)入財(cái)政“億元縣”行列。
    縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，讓“省管縣”財(cái)政體制成了不是“浙江創(chuàng)造”的“浙江創(chuàng)造”經(jīng)驗(yàn)。1980年浙江農(nóng)民人均收入居全國第10位，居?xùn)|北三省甚至新疆、海南之后，到2008年浙江農(nóng)民人均純收入已連續(xù)第22年位全國各省區(qū)之首。地方可用財(cái)力增強(qiáng)的同時(shí)，省級(jí)財(cái)政的調(diào)控力度也相應(yīng)增強(qiáng)，目前浙江已實(shí)現(xiàn)連續(xù)10多年保證教師、公務(wù)員工資及離退休人員生活費(fèi)的按時(shí)足額發(fā)放。
    近年來，國內(nèi)許多省區(qū)出臺(tái)的加速縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革思路中，或多或少都“仿照”了浙江的操作模式。

    五次放權(quán)與“義烏樣本”

    “省管縣”之于全國其他地區(qū)尤其是廣大中西部地區(qū)究竟有多大的借鑒意義，一直是人們想求解的重要命題。盡管，政府體制革新與民營機(jī)制優(yōu)勢在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的意義大小很難區(qū)分，但專家普遍認(rèn)同，擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)、實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制，是浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度保障。
    這一做法雖與現(xiàn)行的行政管理層級(jí)體系有“不符”之處，比如“侵犯”了市(地)一級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政工作的法定管理權(quán)限，因此也曾招致一些質(zhì)疑。但是，浙江省決策層堅(jiān)定地認(rèn)為這樣更有利于推動(dòng)基層發(fā)展，事實(shí)證明也確實(shí)如此。
    專家認(rèn)為，我國的行政管理體制與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有密切關(guān)系，行政體制對(duì)市場發(fā)展主要有三個(gè)方面的作用，一是行政主體的思想觀念和行政效率決定了改革的方向和程度；二是各種資源和生產(chǎn)要素的審批配制直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是中央和地方各級(jí)的財(cái)稅體制，決定了各自的利益。中央和地方的關(guān)系主要是中央和省的利益關(guān)系，集中體現(xiàn)在財(cái)政制度上。
    從1992年到2006年，浙江省又先后四次出臺(tái)政策措施，開展“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，希望通過進(jìn)一步的“放權(quán)”措施增強(qiáng)縣域發(fā)展的積極性與活力。2008年底，浙江省召開擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣工作會(huì)議，宣布啟動(dòng)第五輪縣域擴(kuò)權(quán)改革。與此前不同的，前幾輪“放權(quán)”的對(duì)象都為經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)較高的“強(qiáng)縣”，這一次則是其他縣(市)同步擴(kuò)權(quán)、分步到位，其中包括，下放經(jīng)試點(diǎn)行之有效、各縣(市)有條件承接的349項(xiàng)權(quán)項(xiàng)，加上新增下放的94項(xiàng)，共計(jì)下放443項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)。
    在浙江的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上，義烏市是個(gè)突出的樣本。改革開放前，義烏的生產(chǎn)總值僅1.28億元、人均235元，到2008年，義烏市生產(chǎn)總值已超過490億元、人均6.5萬元。在這過程中，義烏一直是擴(kuò)權(quán)改革的主要試點(diǎn)地區(qū)。其中，2006年11月浙江省啟動(dòng)的第四輪改革中，義烏市被列為全省進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的單一改革試點(diǎn)，下放了經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理類603項(xiàng)擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)。
    如今，義烏市一些縣域范圍投資審批、規(guī)劃、民生工程等事項(xiàng)，基本上都可以在法定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自主管理，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展各項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)的單列，大大提高了當(dāng)?shù)卣瓶睾蛢?yōu)化配置資源的能力和效率。有評(píng)估表明，僅下放機(jī)動(dòng)車變更登記這一管理事項(xiàng)，義烏人一年就可節(jié)約費(fèi)用支出500萬元。

    “省管縣”之終極暢想

    客觀地說，浙江實(shí)施“省管縣”財(cái)政體制有自己的便利之處，如浙江地域相對(duì)狹小，意味著省政府的行政權(quán)力覆蓋范圍相對(duì)較大，另一方面浙江縣域經(jīng)濟(jì)比重向來較大，1993年全省30多個(gè)發(fā)達(dá)縣(市)的財(cái)政收入已占全省的70%，而地級(jí)市在全省經(jīng)濟(jì)總盤子中的分量也不如其它省(區(qū))那么重要。因此，一些省區(qū)在借鑒“浙江經(jīng)驗(yàn)”的同時(shí)，也在擔(dān)心改革是否能取得預(yù)期效果。
    擔(dān)心歸擔(dān)心，先行者的探索已經(jīng)引導(dǎo)出一種更為積極的改革暢想。當(dāng)“強(qiáng)縣”的“省管縣”財(cái)政體制成為各地共識(shí)后，對(duì)縣級(jí)政權(quán)更大層面的“擴(kuò)權(quán)”已然慢慢凝聚起相關(guān)的理論與認(rèn)知基礎(chǔ)。
    有關(guān)人士認(rèn)為，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)籌解決“三農(nóng)”問題，應(yīng)該適時(shí)推進(jìn)行政體制改革，即減少政府層級(jí)，實(shí)行“省———縣”架構(gòu)。其支持觀點(diǎn)包括，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，民主法制建設(shè)的推進(jìn)，以及現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及電子政務(wù)的發(fā)展，現(xiàn)代政府的行政管理能力在不斷增強(qiáng)，自然擴(kuò)大了省一級(jí)政府的有效管理幅度，為地方政府體制結(jié)構(gòu)減少層級(jí)奠定了基礎(chǔ)。
    巧合的是，無論是在浙江的“省管縣”體制下，還是其他省區(qū)跟進(jìn)出臺(tái)的“強(qiáng)縣”政策中，下放部分地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限都已成為必備內(nèi)容。專家由此提出，“省管縣”改革應(yīng)進(jìn)一步確立“市管城市、縣管鄉(xiāng)村”體制的改革目標(biāo)，即省直管縣，而地市一級(jí)則專心致力于區(qū)域中心城市治理，并使之與“鎮(zhèn)管小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)管農(nóng)村”體制一起，共同成為中國省以下行政體制改革的兩條路徑。