為切實(shí)掌握農(nóng)村低保制度實(shí)施中的第一手資料，進(jìn)一步完善和規(guī)范農(nóng)村低保工作，民政部近期在全國(guó)組織開展了“農(nóng)村低保百村調(diào)查”活動(dòng)，通過入戶問卷調(diào)查等方式，切實(shí)掌握實(shí)情。民政部日前在黃山召開的農(nóng)村低保形勢(shì)分析會(huì)上，安徽、北京、河北、吉林、江西、廣東等十六個(gè)省市民政部門的相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)農(nóng)村低保工作雖然取得了豐碩成果，但仍亟須采取措施解決建立科學(xué)有效、簡(jiǎn)便易行的低保對(duì)象確定方法、建立以制度保障為主、臨時(shí)救助為輔的科學(xué)救助方式、應(yīng)盡早解決農(nóng)村低保工作隊(duì)伍和能力建設(shè)等三大問題。

家庭收入難于核定

   自農(nóng)村低保制度建立以來，一直將家庭收入核算作為核心手段，輔之以民主評(píng)議方式，來共同確定低保對(duì)象。各地民政部門普遍反映，家庭收入難于核定的問題已經(jīng)成為困擾基層低保工作科學(xué)高效運(yùn)行的瓶頸。必須研究建立科學(xué)有效、簡(jiǎn)便易行的低保對(duì)象確定辦法。
    調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村家庭收入難以準(zhǔn)確計(jì)算。由于賣糧食等實(shí)物收入在農(nóng)村居民收入中占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過程中，存在較大的隨意性；除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，增大了收入的不穩(wěn)定性；我國(guó)的個(gè)人所得稅制度尚未完善，導(dǎo)致了大量農(nóng)村家庭收入的隱蔽性。
    以農(nóng)民種植水稻為例，江西省民政廳在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄱陽縣地處平原每年可種植兩季，1畝地每年收入可達(dá)800元；而資溪縣地處山區(qū)每年只能種植一季，產(chǎn)量也相對(duì)較低，1畝地每年收入只有300元左右。即使是同一個(gè)地方，種養(yǎng)同一種作物，由于種養(yǎng)水平有高低，每個(gè)家庭的收入也是不同的。因此，要精確核實(shí)農(nóng)民的種養(yǎng)殖收入很難。
    江西省民政廳調(diào)查結(jié)果顯示，與城市家庭相比，農(nóng)村家庭的收入較為隱蔽，很難詳細(xì)核實(shí)。如農(nóng)民農(nóng)閑時(shí)做點(diǎn)小工，可以是50元一天，也可以是30元一天，有時(shí)候一個(gè)月做20天，有時(shí)候一個(gè)月只做幾天，這些都不是固定的，只有村民自己清楚。還有農(nóng)民的外出務(wù)工收入更難以掌握。
    專家認(rèn)為，以家庭收入計(jì)算作為農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定的重要手段不適用于農(nóng)村。一方面全國(guó)絕大多數(shù)省份的農(nóng)村低保均采取定額補(bǔ)助方式，那么投入大量工作精力來計(jì)算根本無法精確計(jì)算的家庭收入，對(duì)于對(duì)象確定工作意義不大；另一方面，這種方法在制度建設(shè)上人為地增加了農(nóng)村低保對(duì)象確認(rèn)的難度，牽扯了基層大量工作精力，客觀上反而給低保工作的公平、公正帶來了一定程度的影響。

 建立科學(xué)救助方式勢(shì)在必行

    從目前各省調(diào)查掌握的情況看，全面建設(shè)農(nóng)村低保制度的配套措施仍不完善，農(nóng)村低保制度在與農(nóng)村其他社會(huì)保障制度銜接上缺乏協(xié)調(diào)性。
    一方面，隨著進(jìn)城務(wù)工人員的增加，人口的流動(dòng)性不斷加大，城鄉(xiāng)界限正在變得日益模糊。而目前，在低保保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平上，城鄉(xiāng)差異較大。吉林省在調(diào)查中，許多村民反映農(nóng)村低保補(bǔ)助水平太低，反映低保金太低的占所調(diào)查對(duì)象比例最高達(dá)到92．4％。就吉林省而言，農(nóng)村低保月均補(bǔ)助水平只占城市的37%，而這種救助待遇的不平等則造成了新的城鄉(xiāng)差別。
    另一方面，由于收入核定難，基層在低保對(duì)象的認(rèn)定上，往往回避模糊的家庭收入，而從顯而易見的大病、殘疾等特征入手，圈定低保對(duì)象，導(dǎo)致個(gè)別雖有成員患大病但家境殷實(shí)的家庭也享受了低保。專家認(rèn)為，從這個(gè)角度來看，農(nóng)村低保的保障面不是小了，而是大了。
    從與會(huì)各省民政部門提供的調(diào)查情況看，各地低保對(duì)象中相當(dāng)一部分是由于疾病、突發(fā)事件、自然災(zāi)害等導(dǎo)致的臨時(shí)貧困，而目前由于臨時(shí)救助制度尚不完善，致使許多壓力都集中反映到了農(nóng)村低保工作上。臨時(shí)救助的不到位，被迫拓寬了農(nóng)村低保的保障面，制約了低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理，降低了低保資金的使用效能，影響了保障效果。
    與會(huì)省市民政廳負(fù)責(zé)人表示，一方面我們應(yīng)該將那些“不救不活”的常年貧困對(duì)象納入低保保障范圍，大幅度提高標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)保障；另一方面，應(yīng)該拿出部分資金重點(diǎn)用于開展臨時(shí)救助，使之作為低保制度的補(bǔ)充，從而健全  “退出機(jī)制”，改變農(nóng)村低�！爸贿M(jìn)不出”的局面，緩解目前低保工作中存在的矛盾。同時(shí)，還要加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，力爭(zhēng)在不斷加大農(nóng)村低保和臨時(shí)救助力度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)專項(xiàng)救助，做到以農(nóng)村低保為基礎(chǔ)、臨時(shí)救助為補(bǔ)充，與教育救助、醫(yī)療救助等專項(xiàng)救助相結(jié)合，加強(qiáng)制度銜接與整合，使之統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，早日形成覆蓋農(nóng)村居民的全方位立體救助格局。

應(yīng)盡早解決低保工作能力建設(shè)

   吉林省民政廳的調(diào)查顯示，目前，吉林省農(nóng)村低保對(duì)象人數(shù)已達(dá)到100萬人，保障資金也由制度建立之初的9630萬元，增加到今年的7.5087億元，這么龐大的人群和資金量，全省僅由76名專職工作人員來管理，工作人員與低保對(duì)象比例為1：10605，難以實(shí)施有效的管理。由于沒有統(tǒng)一、有效的組織體系，沒有專門機(jī)構(gòu)、專職人員和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)兩級(jí)對(duì)低保對(duì)象的管理、低保資金的監(jiān)管等方面處于缺失狀態(tài)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村低保事業(yè)的健康發(fā)展。
    以吉林省大安市為例，民政局救災(zāi)科僅有4人，全市有農(nóng)村低保對(duì)象22939人。除農(nóng)村低保工作外，該科這4人還要負(fù)責(zé)全市災(zāi)情信息管理、春冬救災(zāi)救濟(jì)款物發(fā)放、農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象審批、農(nóng)村福利中心管理、農(nóng)村醫(yī)療救助和農(nóng)村困難戶泥草房改造等多項(xiàng)工作，日常業(yè)務(wù)量很大，工作人員都超負(fù)荷工作，無法對(duì)農(nóng)村低保實(shí)施有效的管理。
   據(jù)廣東省民政廳統(tǒng)計(jì)，目前廣東全省21個(gè)地級(jí)以上市中，只有8個(gè)市獨(dú)立成立了低�？�，123個(gè)縣(市、區(qū))中，只有25個(gè)市縣(市、區(qū))獨(dú)立成立低保股。其他市、縣雖然有少部分成立低�？�(股)，但與救災(zāi)救濟(jì)科(股)合署辦公，其余市、縣沒有成立低�？�(股)，低保工作由救災(zāi)救濟(jì)科(股)承擔(dān)。全省低保工作任務(wù)重、低保工作人員少的矛盾比較突出。
   因而，相關(guān)專家認(rèn)為，建立自上而下的組織機(jī)構(gòu)，明確人員編制和經(jīng)費(fèi)保障，才能從根本上解決低保工作能力建設(shè)問題。