關(guān)于對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查的建議

全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

　　自上世紀(jì)九十年代以來，我國一直處于快速的城市化進(jìn)程之中，在這一進(jìn)程中，因拆遷而引發(fā)的各類矛盾、沖突、群體性事件時(shí)有發(fā)生，在一些地方還發(fā)生了被拆遷人自焚、當(dāng)事人與政府對(duì)峙等極端事件。這些事件不僅有損當(dāng)事人的合法權(quán)益，也激化了民眾與政府的矛盾，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。房屋拆遷及其所引發(fā)的種種矛盾，已經(jīng)成為公眾高度關(guān)注的社會(huì)問題。
　　我們注意到，各級(jí)政府對(duì)房屋拆遷所引發(fā)的各種問題是高度重視的，也采取了一些解決問題的措施。但是，要從根本上解決房屋拆遷及其引發(fā)的各種問題，需要從制度上反思，需要標(biāo)本兼治。如果不能從制度源頭上處理好城市發(fā)展的公共需求與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)之間的關(guān)系，房屋拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突將會(huì)進(jìn)一步加劇，以至嚴(yán)重影響改革、發(fā)展(包括城市化發(fā)展)的進(jìn)程。
　　作為中華人民共和國公民和長期從事法律研究與教學(xué)工作的學(xué)者，我們高度認(rèn)同和支持落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)以及建設(shè)社會(huì)主義法治國家的戰(zhàn)略。科學(xué)發(fā)展、和諧社會(huì)和法治國家戰(zhàn)略，都強(qiáng)調(diào)國家對(duì)公民包括私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的合法權(quán)益的保護(hù)。我們認(rèn)為：國務(wù)院2001年6月6日頒布、2001年11月1日開始施行并沿用至今的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡稱“《條例》”)，與《憲法》、《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》保護(hù)公民房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸，這導(dǎo)致了城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)兩者間關(guān)系的扭曲。立法機(jī)關(guān)應(yīng)以法制協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則為基礎(chǔ)，對(duì)《條例》進(jìn)行審查，以建立合法、公平、公正的房屋拆遷法律關(guān)系。
　　為此，依據(jù)《立法法》第90條第2款賦予公民的權(quán)利，我們鄭重提出請(qǐng)求全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)(以下簡稱“全國人大常委會(huì)”)對(duì)《條例》進(jìn)行審查的建議。具體依據(jù)和理由如下：

　　一、 依據(jù)憲法和法律，補(bǔ)償是征收合法有效的構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷之前完成，而《條例》卻將本應(yīng)在征收階段完成的補(bǔ)償問題延至拆遷階段解決

　　《憲法》(2004年修正后)第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！薄段餀�(quán)法》(2007年頒布)第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)�！�…征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”《城市房地產(chǎn)管理法》(2007年修正后)第6條規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定�！�
　　據(jù)此，要通過征收獲得公民房屋的所有權(quán)，必須具備三個(gè)法定條件，亦即必須滿足三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：(1)“為了公共利益”；(2)“依據(jù)法律規(guī)定的條件和程序”；(3)“給予補(bǔ)償”。
　　可見，補(bǔ)償是征收的構(gòu)成要件之一，未依法補(bǔ)償，對(duì)房屋所有權(quán)及相應(yīng)土地使用權(quán)征收程序就沒有完成；而征收沒有完成，就不能進(jìn)行拆遷。但《條例》第三章“拆遷補(bǔ)償與安置”對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償作出的具體規(guī)定將補(bǔ)償與對(duì)房屋的征收分開了，將補(bǔ)償作為了拆遷程序的一部分，這實(shí)質(zhì)上就是將本應(yīng)在征收階段解決的補(bǔ)償問題延至拆遷階段解決，這與上述《憲法》、《物權(quán)法》及《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定存在抵觸。

　　二、 依據(jù)憲法和法律，征收、補(bǔ)償主體應(yīng)該是國家，征收補(bǔ)償法律關(guān)系應(yīng)該是行政法律關(guān)系，而《條例》卻將補(bǔ)償主體定位為拆遷人，將拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系

　　依據(jù)上述《憲法》第13條、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條的規(guī)定，征收、補(bǔ)償?shù)闹黧w都是國家，征收與補(bǔ)償應(yīng)該在同一階段由國家來完成。但是，《條例》第4條規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償、安置�！钡�13條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)，訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議�！钡�22條第1款規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償�！笨梢�，《條例》規(guī)定的補(bǔ)償主體為“拆遷人”。而根據(jù)《條例》第4條第2款的規(guī)定，實(shí)施補(bǔ)償?shù)牟疬w人是“取得房屋拆遷許可證的單位”，而不是代表國家實(shí)施征收的主體。
　　依據(jù)《憲法》、《城市房地產(chǎn)管理法》，國家依據(jù)公共利益需要，在依法補(bǔ)償?shù)那疤嵯�，�?duì)單位和個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施征收。因此，征收、補(bǔ)償法律關(guān)系完全是行政法律關(guān)系，必須遵守依法行政的要求。但是，《條例》不僅把補(bǔ)償主體定位為拆遷人，而且，基于這樣的定位，把拆遷人與被拆遷人之間訂立的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議界定成民事法律關(guān)系�！稐l例》第15條規(guī)定：“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行。”《條例》第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。”
　　正是由于這些規(guī)定對(duì)征收補(bǔ)償法律關(guān)系的界定錯(cuò)誤，致使一些地方政府在實(shí)際運(yùn)作中只征收、不補(bǔ)償，而把補(bǔ)償這一核心問題和矛盾推到拆遷階段，從而引發(fā)了大量的暴力拆遷、強(qiáng)制拆遷�？梢姡�要解決當(dāng)前拆遷引發(fā)的嚴(yán)重社會(huì)矛盾，必須廢止或修改《條例》關(guān)于拆遷主體、拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議等與《憲法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定相抵觸的上述條款。

　　三、 依據(jù)憲法和法律，對(duì)單位、個(gè)人房屋進(jìn)行拆遷，必須先依法對(duì)房屋進(jìn)行征收，而《條例》卻授權(quán)房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可

　　依據(jù)上述《憲法》第13條、《物權(quán)法》第42條、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條的明確規(guī)定，要對(duì)單位、個(gè)人合法所有的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行拆遷，首先必須要對(duì)房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)依法進(jìn)行征收。
　　然而，《條例》并沒有將房屋征收作為拆遷的前提�！稐l例》第7條規(guī)定：“申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證的，應(yīng)當(dāng)向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料：(一)建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件；(二)建設(shè)用地規(guī)劃許可證；(三)國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件；(四)拆遷計(jì)劃和拆遷方案；(五)辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)，對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查；經(jīng)審查，對(duì)符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證�！庇纱丝梢�，拆遷人獲得房屋拆遷許可證并不需要以政府已經(jīng)完成對(duì)單位、個(gè)人合法擁有的房屋的征收為前提。換言之，在房屋仍然屬于單位、個(gè)人合法所有的時(shí)候，拆遷人就可依據(jù)這些與征收程序毫無關(guān)聯(lián)的文件，取得拆除房屋的資格。這是與《憲法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定相抵觸的。
　　《條例》自2001年頒布施行起，歷經(jīng)八年，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過程中發(fā)揮了其應(yīng)有作用，但其原有框架已經(jīng)不再適應(yīng)憲法、法律以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的巨大發(fā)展。如上所述，《條例》與《憲法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》存在重大抵觸，使得公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障無法得到有效落實(shí)，損害了社會(huì)主義法制統(tǒng)一與尊嚴(yán)，成為引發(fā)大量拆遷沖突與矛盾、影響社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的因素之一。
　　為此，我們依據(jù)《立法法》第90條第2款、第87條、第88條之規(guī)定，請(qǐng)求全國人大常委會(huì)對(duì)《條例》存在的“與上位法沖突”的問題進(jìn)行審查，如確認(rèn)《條例》確實(shí)與憲法、法律相抵觸，應(yīng)依據(jù)《立法法》第88條予以撤銷，或根據(jù)《立法法》第91條，由人大專門委員會(huì)向國務(wù)院提出書面審查意見，建議國務(wù)院對(duì)《條例》自行修改。
　　此外，我們也請(qǐng)求全國人大常委會(huì)對(duì)我國城鄉(xiāng)領(lǐng)域的征收、補(bǔ)償、拆遷問題進(jìn)行綜合調(diào)查研究，在條件成熟時(shí)盡快出臺(tái)土地征收(包括土地所有權(quán)征收與土地使用權(quán)征收)和房屋拆遷法，統(tǒng)一解決征收、拆遷的條件、程序、補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)與爭議裁決及救濟(jì)機(jī)制的全盤法律問題。

　　此致
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　      敬禮

　　建議人：
　　沈 巋，北京大學(xué)法學(xué)院行政法教授
　　王錫鋅，北京大學(xué)法學(xué)院行政法教授
　　陳端洪，北京大學(xué)法學(xué)院憲法教授
　　錢明星，北京大學(xué)法學(xué)院民法教授
　　姜明安，北京大學(xué)法學(xué)院行政法教授