吉林是全國較早進(jìn)行棚戶區(qū)改造的省份，更是在全國率先啟動(dòng)城市棚戶區(qū)、煤礦棚戶區(qū)、林業(yè)棚戶區(qū)、農(nóng)村泥草房和城市廉租房“五路安居”工程的省份。去年全省“五路安居”工程共投資298億元，開工建設(shè)總面積2889萬平方米。其中，城市棚戶區(qū)改造完成拆遷692.94萬平方米，廉租房開工建設(shè)394.77萬平方米，煤礦棚戶區(qū)改造開工建設(shè)229.17萬平方米，農(nóng)村泥草房改造完成1527萬平方米，林業(yè)棚戶區(qū)改造完成203萬平方米。
　　“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作”曾是吉林也是東北棚戶區(qū)改造最大的“利器”，利用這一模式，吉林省在過去的四年中，全省僅城市棚戶區(qū)拆遷改造就達(dá)到4305萬平方米。但是，記者在采訪中了解到，隨著棚戶區(qū)改造的深入，市場(chǎng)化運(yùn)作越來越艱難，吉林棚改進(jìn)入了“啃骨頭”階段。

工程總投資超過10億元的重慶市萬盛區(qū)棚戶區(qū)改造工程于2月3日舉行了交房?jī)x式，至此共有1060戶居民拿到了鑰匙，春節(jié)前還將有210戶居民可拿到房子鑰匙在他們的新居過年。     上圖為建成的居民小區(qū)一角。     下圖為從前的棚戶區(qū)一角。     新華社記者 周衡義 攝

　　“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作”曾是棚改最大“利器”

　　最早提出“市場(chǎng)化運(yùn)作”的是遼寧，當(dāng)時(shí)提出的口號(hào)是“市場(chǎng)化運(yùn)作，政府兜底。從2005年3月到2007年2月，遼寧對(duì)2000萬平方米的棚戶區(qū)進(jìn)行改造，當(dāng)時(shí)測(cè)算全省總投資需要近200億元，除國家支持和國家開發(fā)銀行提供的貸款外，有100多億元的缺口資金，最后都是憑市場(chǎng)化運(yùn)作想方設(shè)法籌集到的。
　　吉林省從2006年開始大規(guī)模棚改，借鑒遼寧經(jīng)驗(yàn)提出“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作”的基本模式，核心是引入房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，吸收社會(huì)資本進(jìn)行投入。長春市對(duì)參與棚戶區(qū)改造的企業(yè)，政府在土地、稅收等方面給予了很多優(yōu)惠政策，回遷房建設(shè)用地實(shí)行劃撥、行政事業(yè)性收費(fèi)全免、經(jīng)營性收費(fèi)減半……棚改開始后一年半時(shí)間內(nèi)，長春市僅為居住在棚戶區(qū)中的中低收入群眾劃撥土地建設(shè)回遷房、減免配套費(fèi)用，政府就減少收益15億元。對(duì)于不同的地塊，根據(jù)其商業(yè)價(jià)值和拆遷難易程度不同，一些城市還采取了“一地一策”的辦法，充分調(diào)動(dòng)開發(fā)商的積極性。長春市天富小區(qū)開發(fā)商在參與棚改過程中，主動(dòng)讓利200多萬給回遷居民，以加快拆遷改造和新的商品房開發(fā)步伐。
　　市場(chǎng)化運(yùn)作大大減輕了地方政府的資金壓力，加快了棚改進(jìn)程。吉林省榆樹市是農(nóng)業(yè)大市、財(cái)政窮市。在棚改中，他們采取“經(jīng)營城市”的辦法，通過公開拍賣棚戶區(qū)的開發(fā)權(quán)，向開發(fā)企業(yè)融資。通過這種市場(chǎng)化運(yùn)作模式，2007年榆樹共有7個(gè)棚改地塊確定了開發(fā)建設(shè)單位，2008年共確定了7個(gè)地塊的開發(fā)權(quán)。兩年共向開發(fā)企業(yè)融資10億元，有效破解了資金難題。
　　對(duì)商業(yè)價(jià)值小、開發(fā)商不愿開發(fā)的地塊，長春市采取土地收儲(chǔ)的方式，以“政府主導(dǎo)拆遷、出讓拆遷后的凈地、引入企業(yè)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)、居民回遷”為主要操作模式，通過土地出讓的收益籌集棚改資金。近年來，每年通過招拍掛取得的土地收入都在數(shù)十億元以上。

　　市場(chǎng)化運(yùn)作遭遇瓶頸地方配套資金成最大難題

　　今年國家將啟動(dòng)城市棚戶區(qū)改造和工礦棚戶區(qū)改造，并進(jìn)行資金支持，吉林的干部既喜又憂。“經(jīng)過這么多年的棚戶區(qū)改造，有商業(yè)價(jià)值，能夠進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的棚戶區(qū)基本沒有了，余下的難啃的硬骨頭，”吉林住房和建設(shè)廳副廳長范強(qiáng)說。
　　長春市在棚改前期，采取的是“挑、選、收”的辦法，“挑”就是政府先將最有商業(yè)價(jià)值的地塊挑選出來，進(jìn)行收儲(chǔ)，然后通過招拍掛取得土地收益，投入棚改；“選”就是由開發(fā)商在余下的地塊中挑選仍然有開發(fā)價(jià)值的地塊，在安置回遷居民的基礎(chǔ)上進(jìn)行商業(yè)開發(fā)；“收”，就是沒人要的地塊由政府收回負(fù)責(zé)拆遷改造。近兩年間，長春市棚改基本轉(zhuǎn)為以土地收儲(chǔ)為主，因?yàn)橛猩虡I(yè)價(jià)值的地塊基本沒有了，開發(fā)商沒有“挑”的積極性。吉林省四平市則因?yàn)榻?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，房?jī)r(jià)低，市場(chǎng)化運(yùn)作很長時(shí)間都沒有開發(fā)商參與，最后采取了“開發(fā)商承建，政府回購”的模式。
　　而與這些中心城市相比，更難啃的骨頭是煤礦棚戶區(qū)。吉林省白山、遼源、通化等城市都是因煤而興，因煤而衰的資源枯竭型城市，去年國家批準(zhǔn)支持吉林省10個(gè)煤礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，白山市面積最大，拆遷面積205萬平方米，建設(shè)面積400萬平方米。據(jù)白山市住建局局長助理孔杰峰介紹，從2007年開始到現(xiàn)在，全市共完成新建面積100多萬平方米，進(jìn)展很慢，主要困于資金和拆遷�？捉芊逭f，國家對(duì)煤礦棚戶區(qū)改造的資金支持是確定的，由四方出資，國家和省里下?lián)苜Y金各占15%多一點(diǎn)，百姓出資22.5%，余下部分全部由地方政府配套。按照國家的批復(fù)，白山市棚戶區(qū)改造需要投資40億元，國家和省里按比例應(yīng)投入13億元，地方政府和老百姓需要配套27億元。“事實(shí)上，百姓的22.5%到位很困難，配套資金大多還要落到地方頭上”，孔杰峰說。白山財(cái)政狀況僅能維持“吃飯”而已，地方政府原寄希望于銀行貸款，但是近來國家收緊了房地產(chǎn)貸款項(xiàng)目，因此從銀行貸款很難。去年吉林省協(xié)調(diào)國家開發(fā)銀行貸款30億元，白山市爭(zhēng)取到2.8億元。也就是說，目前地方配套資金僅到位十分之一。
　　“與城市棚戶區(qū)不同，煤礦棚戶區(qū)多數(shù)依礦而建，位于市區(qū)的邊邊角角，或者遠(yuǎn)離市區(qū)的溝溝汊汊中，面積小，地勢(shì)復(fù)雜，土地對(duì)開發(fā)商基本沒有吸引力，根本無法進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作�！笨捉芊逭f。白山市住建局負(fù)責(zé)全市5個(gè)煤礦棚戶區(qū)地塊，目前為止只有一個(gè)實(shí)行了市場(chǎng)化運(yùn)作，而且開發(fā)商天天找政府，認(rèn)為“算賬后合不上”。
　　通化、遼源等地情況與白山差不多。記者在通化市二道江區(qū)五道江鎮(zhèn)看到，這里大片的棚戶區(qū)都坐落在半山腰上。由于資源枯竭，企業(yè)破產(chǎn)，多數(shù)人生活困難，有近一半是低保戶。當(dāng)?shù)貥欠康慕ò渤杀驹诿科椒矫?700元左右，但是市場(chǎng)上只能賣到700元，根本沒有市場(chǎng)化運(yùn)作的可能。這樣的地塊，只能靠政府投入。
　　通化市二道江區(qū)人大副主任、棚改辦負(fù)責(zé)人周偉表示，當(dāng)?shù)赜?2萬平方米煤礦棚戶區(qū)和工廠棚戶區(qū)急需改造，如果兩年內(nèi)完成這一計(jì)劃，“地方政府將背上2億多元的債務(wù)”。
　　“民生工作處處都需要錢，都需要地方配套，但是對(duì)吉林省大多數(shù)縣市捉襟見肘的地方財(cái)政來說，配套資金確實(shí)很難落實(shí)”，吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長范強(qiáng)表示，僅以廉租房為例，去年全省開工建設(shè)390萬平方米，市縣政府配套資金要40億元，地方財(cái)政壓力可想而知。
　　記者在采訪中了解到，盡管各地政府在棚改中采取“以免代投”的辦法，通過政策減免解決了部分資金問題，但是棚戶區(qū)改造“拆需要錢，建也需要錢”，資金的大頭仍需要地方政府真金白銀的投入。

　　創(chuàng)新理念千方百計(jì)破解資金難題

　　為了千方百計(jì)籌措棚改資金，吉林各級(jí)政府在千方百計(jì)加大財(cái)政摧投入的同時(shí)，近年來在實(shí)踐中也在不斷探索，通過理念和機(jī)制的創(chuàng)新破解地方配套資金不足的是難題。
　　2008年，吉林省結(jié)合自身實(shí)際，創(chuàng)造性提出廉租房共有產(chǎn)權(quán)模式，由政府和廉租住房保障家庭按出資比例共同擁有產(chǎn)權(quán)，增加了困難家庭的財(cái)產(chǎn)性收入，減輕了地方配套資金不足的壓力，擴(kuò)大了保障覆蓋面。2009年，吉林又在全國率先實(shí)施“棚改解決廉租住房”，將棚改資金與國家廉租房補(bǔ)貼資金打捆使用，在城市棚戶區(qū)改造區(qū)域內(nèi)，通過“拆一還一，適當(dāng)擴(kuò)大面積”的方式對(duì)符合廉租房保障條件的回遷居民一次性解決其住房困難問題，既推動(dòng)了棚改進(jìn)程，又加快了廉租房建設(shè)。2009年國家下達(dá)給吉林省廉租房任務(wù)394萬平方米，有216萬平方米廉租住房通過棚改方式得以解決。
　　據(jù)了解，針對(duì)吉林省棚戶區(qū)改造進(jìn)入“啃骨頭”階段，市場(chǎng)運(yùn)作難、資金短缺等問題，吉林省政府今年還將出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)全省城市和國有工礦棚戶區(qū)改造的意見》等政策文件，進(jìn)一步加大政策扶持力度。
　　通化市二道江區(qū)人大副主任、棚改辦負(fù)責(zé)人周偉建議，對(duì)于煤礦和工礦棚戶區(qū)改造，國家和省級(jí)政府還應(yīng)進(jìn)一步加大投入力度。這些地方居住的多是上世紀(jì)六七十年代入廠入礦的老工人，曾為國家做出過巨大貢獻(xiàn)。晚年時(shí)企業(yè)紛紛破產(chǎn)，生活陷入困境，解決他們的居住問題其實(shí)是在“為歷史欠賬買單”。
　　遼源市住建局副局長譚繼寶說，煤礦沉陷區(qū)改造比較順利，當(dāng)時(shí)國家配套資金50%，省級(jí)政府配套20%，地方政府壓力比較輕一些；而目前煤礦棚戶區(qū)改造中兩級(jí)政府投入不足31%，大頭在地方政府。他希望國家能夠參照沉陷區(qū)改造政策對(duì)煤礦棚戶區(qū)和工礦棚戶區(qū)改造給予更大的優(yōu)惠。
　　除了國家和省級(jí)政府的財(cái)政支持，住房公積金閑置資金也是大家關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。去年10月份住建部啟動(dòng)了公積金閑置資金支持保障房建設(shè)試，吉林省社科院經(jīng)濟(jì)所研究員李曉群認(rèn)為，大量沉淀在賬戶上的閑置公積金，應(yīng)該成為銀行貸款之外支持棚戶區(qū)改造的又一大主力，吉林省有條件的地方應(yīng)該積極爭(zhēng)取參與試點(diǎn)。
　　“過去國家沒政策時(shí)我們都干了，何況現(xiàn)在國家有政策了？不管怎么難，我們都要積極爭(zhēng)取國家支持，讓更多的確良老百姓早日搬離棚戶區(qū)”，吉林省住宅和城鄉(xiāng)廳副廳長范強(qiáng)說。

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