西藏最大的太陽(yáng)能光伏電站日前在拉薩市當(dāng)雄縣羊八井鎮(zhèn)開(kāi)工建設(shè)。項(xiàng)目地址與羊八井地?zé)犭娬咀冸娬緝H一墻之隔，產(chǎn)生的電能經(jīng)高壓輸送至羊八井地?zé)犭娬咀冸娬�，利用現(xiàn)有的輸電線路并入藏中電網(wǎng)進(jìn)行遠(yuǎn)距離輸送。新華社記者 覺(jué)果/攝

    2009年12月26日國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)可再生能源法（修正案）》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《修正案》”)，其頒布是對(duì)2005年頒布《可再生能源法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《能源法》”)的進(jìn)一步完善，對(duì)包括風(fēng)電、太陽(yáng)能及生物質(zhì)能等在內(nèi)的可再生能源的發(fā)展提供了更進(jìn)一步的法律保障。全面解讀《修正案》有助于我們了解國(guó)家可再生能源立法導(dǎo)向，以及在其修訂過(guò)程中還需不斷完善的內(nèi)容。

　　《修正案》的立法背景及現(xiàn)實(shí)意義

　　2009年9月22日，胡錦濤主席在聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)開(kāi)幕式上發(fā)表題為《攜手應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)》的重要講話(huà)，闡述了我國(guó)在未來(lái)大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略方向與實(shí)施決心。2009年11月25日，溫家寶總理召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署應(yīng)對(duì)氣候變化工作，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已成為我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。
　　2009年12月26日的《修正案》，即是我國(guó)在上述大背景下具體落實(shí)國(guó)家承諾的行動(dòng)之一。鑒于我國(guó)的可再生能源產(chǎn)業(yè)尚處于需要社會(huì)關(guān)注、政府扶持的階段，其經(jīng)濟(jì)性只有伴隨著技術(shù)進(jìn)步、規(guī)�；�發(fā)展才能得到整體提升，本次《修正案》的內(nèi)容全面地體現(xiàn)出我國(guó)在應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的社會(huì)認(rèn)同度不斷提升的過(guò)程中，以立法形式對(duì)可再生能源的發(fā)展提供階段性的扶持、培育與引導(dǎo)的立法初衷。

　　修正的主要內(nèi)容及其解讀

　　對(duì)開(kāi)發(fā)失衡作出調(diào)整

　　省、自治區(qū)、直轄市的可再生能源開(kāi)發(fā)利用中長(zhǎng)期目標(biāo)需向國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)和國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案后方可實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃審批權(quán)的集中。
　　《修正案》中新規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理能源工作的部門(mén)會(huì)同本級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)，依據(jù)全國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃和本行政區(qū)域可再生能源開(kāi)發(fā)利用中長(zhǎng)期目標(biāo)，編制本行政區(qū)域可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)和國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，并組織實(shí)施。”
　　該項(xiàng)修正主要是針對(duì)近年來(lái)我國(guó)新能源的開(kāi)發(fā)建設(shè)與國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃間存在較大失衡(尤以風(fēng)電開(kāi)發(fā)明顯)的現(xiàn)象做出的。本次修正強(qiáng)調(diào)了中央政府全局統(tǒng)籌的職能，有利于整個(gè)新能源產(chǎn)業(yè)獲得前瞻性的戰(zhàn)略部署與健康有序的發(fā)展。為中央與地方在可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略上的協(xié)調(diào)一致，需要做好中央整體規(guī)劃與三方面工作的銜接，一是在做好資源調(diào)查的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與地方規(guī)劃間的銜接，二是與地方產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相銜接，三是與地方電源結(jié)構(gòu)、電網(wǎng)規(guī)劃相銜接，只有做到以上幾點(diǎn)，才能確保中央整體規(guī)劃的科學(xué)性。

　　對(duì)風(fēng)電并網(wǎng)難作出調(diào)整

　　《修正案》的第十四條約定“國(guó)家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度。國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)會(huì)同國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)，按照全國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重，制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購(gòu)可再生能源發(fā)電的具體辦法，并由國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)會(huì)同國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在年度中督促落實(shí)。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與按照可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應(yīng)用智能電網(wǎng)、儲(chǔ)能等技術(shù)，完善電網(wǎng)運(yùn)行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)�！�
　　此項(xiàng)修改主要是針對(duì)風(fēng)電并網(wǎng)難的實(shí)際所作的調(diào)整。出現(xiàn)并網(wǎng)難有三方面的原因，一是風(fēng)電的上馬速度與發(fā)電能力超過(guò)了電網(wǎng)提升接納與消化能力的速度；二是風(fēng)電企業(yè)良莠不齊，部分項(xiàng)目達(dá)不到并網(wǎng)的技術(shù)要求，強(qiáng)行并網(wǎng)可能對(duì)電網(wǎng)安全造成威脅；三是風(fēng)力發(fā)電的波動(dòng)性加大了電網(wǎng)企業(yè)的調(diào)峰難度與運(yùn)行成本，電網(wǎng)企業(yè)沒(méi)有接納的積極性與驅(qū)動(dòng)力�？紤]到上述原因，《能源法》的本次修正突出了“保障性”的原則，在取消了強(qiáng)制性全額收購(gòu)的條款下，從市場(chǎng)的角度提高電網(wǎng)企業(yè)對(duì)于可再生能源收購(gòu)的積極性。一方面改變了國(guó)家大包大攬的購(gòu)電模式，迫使包括風(fēng)電企業(yè)在內(nèi)的可再生能源企業(yè)苦練內(nèi)功，壓縮不達(dá)標(biāo)項(xiàng)目的盲目上馬，另一方面也進(jìn)一步加大了電網(wǎng)接收可再生電力上網(wǎng)的實(shí)際可操作性，完善了接收制度。

　　強(qiáng)調(diào)技術(shù)發(fā)展、明確資金來(lái)源

　　《修正案》的第十四條約定“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應(yīng)用智能電網(wǎng)、儲(chǔ)能等技術(shù)，完善電網(wǎng)運(yùn)行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。”首次將電網(wǎng)企業(yè)的智能電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃納入法律范疇。第二十四條規(guī)定“國(guó)家設(shè)立政府基金性質(zhì)的可再生能源發(fā)展基金。來(lái)源包括國(guó)家財(cái)政年度安排專(zhuān)項(xiàng)資金和征收的可再生能源電價(jià)附加等，用于支持以下活動(dòng)：(一)可再生能源開(kāi)發(fā)利用和并網(wǎng)的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、檢測(cè)認(rèn)證和示范工程；(二)農(nóng)村、牧區(qū)生活用能的可再生能源利用項(xiàng)目；(三)偏遠(yuǎn)地區(qū)和海島可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)建設(shè)；(四)可再生能源的資源勘查。”
　　上述兩條修訂有利于推動(dòng)包括智能電網(wǎng)建設(shè)在內(nèi)的與可再生能源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)的科研工作，通過(guò)提高電網(wǎng)的結(jié)算統(tǒng)計(jì)能力來(lái)推動(dòng)輸變電運(yùn)營(yíng)模式的優(yōu)化，進(jìn)而促進(jìn)包括可再生能源在內(nèi)的整個(gè)電力市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。同時(shí)，對(duì)發(fā)展基金來(lái)源的明確也為資金扶持的相關(guān)機(jī)制奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，有利于保障電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)可再生能源電力的積極性，有利于在全國(guó)范圍內(nèi)安排調(diào)度可再生能源附加費(fèi)用的管理。這種類(lèi)似于蓄水池或互助基金的安排從一定程度上解決了我國(guó)可再生能源發(fā)展的資金來(lái)源問(wèn)題，避免了無(wú)本之木、無(wú)源之水的尷尬。

　　可能出現(xiàn)的困惑與局限性

　　全額收購(gòu)難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)

　　在實(shí)際市場(chǎng)環(huán)境中，電網(wǎng)公司仍然不具備積極主動(dòng)地接收可再生能源電力的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制。進(jìn)入項(xiàng)目規(guī)劃是可再生能源發(fā)電企業(yè)發(fā)展的前提，我們看到，即使進(jìn)入了規(guī)劃，電網(wǎng)也沒(méi)能全額接收風(fēng)力發(fā)電企業(yè)的發(fā)電量。
　　出現(xiàn)這種尷尬的原因，一是電網(wǎng)公司可通過(guò)收購(gòu)協(xié)議對(duì)全額接收的條件進(jìn)行約定，降低其違約的可能性與成本；二是電網(wǎng)公司在權(quán)衡利弊后有可能主動(dòng)接受違約罰款，并拒絕全額接收(尤其是在罰款損失小于風(fēng)電場(chǎng)損失的情況下)；三是電網(wǎng)公司違約后，對(duì)風(fēng)電場(chǎng)棄風(fēng)損失的認(rèn)定存在技術(shù)難題，沒(méi)有一個(gè)能夠?yàn)殡p方所認(rèn)同的獨(dú)立第三方提供認(rèn)定支持。況且“全額收購(gòu)制度”主要是通過(guò)在電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)履行并網(wǎng)協(xié)議來(lái)解決，實(shí)施中由于雙方企業(yè)利益關(guān)系和責(zé)任關(guān)系不明確，缺乏對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的有效行政調(diào)控手段和對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的保障性收購(gòu)指標(biāo)要求，目前來(lái)看落實(shí)難度很大。

　　發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性短期難以改善

　　可再生能源發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性主要取決于三個(gè)方面：一是通過(guò)環(huán)保效益的顯性化實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)電成本的平抑與補(bǔ)償，二是通過(guò)技術(shù)進(jìn)步提升發(fā)電效率，三是通過(guò)規(guī)�；�發(fā)展降低單位運(yùn)營(yíng)成本。目前來(lái)看，可再生能源的實(shí)際成本水平仍大大高于傳統(tǒng)能源模式，短期內(nèi)難以形成競(jìng)爭(zhēng)力；國(guó)內(nèi)發(fā)電企業(yè)現(xiàn)階段在技術(shù)方面的投入依然有限，關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備制造主要依靠國(guó)外專(zhuān)利和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)成本降低的難度大；國(guó)內(nèi)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電已經(jīng)進(jìn)入規(guī)模化發(fā)展階段，降低單位成本的邊際貢獻(xiàn)逐步下降，空間有限�？稍偕�能源的未來(lái)發(fā)展還需要長(zhǎng)期的政策扶持與額外補(bǔ)貼，這也決定了其長(zhǎng)期保持微利的發(fā)展前景。
　　建議對(duì)于已經(jīng)啟動(dòng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定工作的可再生能源板塊(如風(fēng)電)，應(yīng)加快其行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，同時(shí)盡快啟動(dòng)包括太陽(yáng)能、生物質(zhì)能與海上風(fēng)電等板塊的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，改變行業(yè)內(nèi)主體在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)上無(wú)所適從、自行其是的現(xiàn)象。

　　各級(jí)政府的分解與落實(shí)是一個(gè)挑戰(zhàn)

　　全國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃與各行政區(qū)域可再生能源開(kāi)發(fā)利用中長(zhǎng)期目標(biāo)之間存在不一致，可能導(dǎo)致國(guó)家的總體規(guī)劃無(wú)法得到充分的分解和落實(shí)，尤其是在可再生能源項(xiàng)目在屬地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)貢獻(xiàn)程度較低的情況下，這就需要國(guó)家通過(guò)制定一系列配套政策進(jìn)行激勵(lì)和引導(dǎo)，針對(duì)敵方利益沖動(dòng)進(jìn)行正向疏導(dǎo)。

　　為電網(wǎng)與電源企業(yè)的博弈提供監(jiān)管

　　《修正案》規(guī)定“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與按照可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全�！�
　　條文中提到的“符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目”如何來(lái)界定是一個(gè)具體操作層面的問(wèn)題，建議考慮由具有較強(qiáng)公信力的、獨(dú)立于電網(wǎng)和電源企業(yè)的第三方進(jìn)行界定，這樣才能確保電網(wǎng)與電源企業(yè)的安全運(yùn)行與平等合作關(guān)系。

　　為電價(jià)下調(diào)建立配套培育機(jī)制

　　《修正案》中提到“可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)，由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)根據(jù)不同類(lèi)型可再生能源發(fā)電的特點(diǎn)和不同地區(qū)的情況，按照有利于促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)的發(fā)展適時(shí)調(diào)整�！薄耙勒毡痉ǖ谑�三條第三款規(guī)定實(shí)行招標(biāo)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)，按照中標(biāo)確定的價(jià)格執(zhí)行；但是，不得高于依照前款規(guī)定確定的同類(lèi)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)水平�！�
　　從上述規(guī)定來(lái)看，一方面電價(jià)的最終確定有較大的不確定性，另一方面可再生能源電價(jià)的未來(lái)走勢(shì)是逐步降低的，一直會(huì)以最低價(jià)作為后續(xù)項(xiàng)目電價(jià)批復(fù)的上限，可以說(shuō)是“每況愈下”。我們應(yīng)該預(yù)計(jì)到，在這樣一個(gè)鼓勵(lì)電價(jià)壓縮的機(jī)制下，如果發(fā)電模式本身的經(jīng)濟(jì)性無(wú)法得到實(shí)質(zhì)的提升，必將引致項(xiàng)目投資的短期化行為，乃至出現(xiàn)價(jià)格戰(zhàn)，可再生能源的可持續(xù)發(fā)展將為此付出沉重的代價(jià)。
　　為形成一個(gè)真正有利于可再生能源發(fā)展的有利環(huán)境，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步參考和吸收包括美國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家的實(shí)踐，繼續(xù)加大電力體制改革，另外也應(yīng)在諸如金融扶持、會(huì)計(jì)核算、稅收優(yōu)惠等政策法規(guī)進(jìn)行多層面、多維度的通盤(pán)考慮，形成相互關(guān)聯(lián)的立法、行政與市場(chǎng)的組合拳，才能確保國(guó)家可再生能源戰(zhàn)略的實(shí)施效果。

　　發(fā)展基金的管理運(yùn)作還有不確定性

　　《修正案》規(guī)定了可再生能源發(fā)展基金的資金來(lái)源與使用方向“國(guó)家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，資金來(lái)源包括國(guó)家財(cái)政年度安排的專(zhuān)項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加收入等�！薄翱稍偕�能源發(fā)展基金用于支持以下事項(xiàng)：可再生能源開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定和示范工程；農(nóng)村、牧區(qū)的可再生能源利用項(xiàng)目；偏遠(yuǎn)地區(qū)和海島可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)建設(shè)；可再生能源的資源勘查、評(píng)價(jià)和相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)；促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)�！�
　　但是財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金和電價(jià)附加收入等兩項(xiàng)主要資金來(lái)源的落實(shí)還存在很大的不確定性，發(fā)展基金的總盤(pán)子有多大，未來(lái)的增減趨勢(shì)、使用范圍與優(yōu)先扶持方向尚未明確，而包括電價(jià)附加收入的提取比例、提取方式在內(nèi)的資金到位的強(qiáng)制性措施也未明確，這些都是業(yè)界較為關(guān)注的事項(xiàng)，建議國(guó)家應(yīng)盡快明確《修正案》的具體實(shí)施細(xì)則。一方面盡快將政策落在實(shí)處，另一方面避免出現(xiàn)政策尋租的情況，最終使發(fā)展基金的導(dǎo)向作用、扶持作用與再分配作用得到充分發(fā)揮。 (作者為中國(guó)廣東核電集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理)