地方法規(guī)不宜介入“人肉搜索”     日前，浙江省人大法制委員會召開立法座談會，就《浙江省信息化促進條例(草案)》中引起輿論質(zhì)疑“禁止人肉搜索”的條款聽取意見。專家提出，“人肉搜索”涉及公民言論自由、隱私權(quán)等政治和民事權(quán)利，地方性法規(guī)不宜對其作出規(guī)定。圖為浙江省法制辦有關(guān)負責(zé)人發(fā)言。新華社記者　岳德亮/攝

    放開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，在一定條件限制下，其負面影響不會超過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之流轉(zhuǎn)，但有利于農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模地集中農(nóng)地，以產(chǎn)業(yè)化的方式運作農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)村地區(qū)進入市場經(jīng)濟的進程。同時，還有利于資金的引進，活化農(nóng)村的資本多元運作。
　　資金短缺與融資困難，是當(dāng)前阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的主要原因，這其中的核心問題，是法律限制農(nóng)民以其所擁有的土地權(quán)利交換價值以向金融機構(gòu)進行融資。
　　放開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，在一定條件限制下，其負面影響不會超過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之流轉(zhuǎn)，但有利于農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模地集中農(nóng)地，以產(chǎn)業(yè)化的方式運作農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)村地區(qū)進入市場經(jīng)濟的進程。同時，還有利于資金的引進，活化農(nóng)村的資本多元運作。

　　土地承包經(jīng)營權(quán)抵押：物權(quán)法未實現(xiàn)的突破

　　依據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村的不動產(chǎn)中明確得為抵押權(quán)的范圍十分有限，僅包括：一、以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)等土地承包經(jīng)營權(quán)；二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物所有權(quán)；三、林木所有權(quán)。明確被排除在抵押權(quán)范圍之外的農(nóng)村土地的相關(guān)權(quán)利則有：一、集體土地所有權(quán)；二、耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)。
　　相較于法律在農(nóng)村所禁止抵押的各種權(quán)利而言，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于適合發(fā)揮其使用價值與交換價值，并為多數(shù)農(nóng)民的主要農(nóng)村土地權(quán)利來源；而能否以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，在廣大的農(nóng)村里已經(jīng)成了相當(dāng)現(xiàn)實的問題。
　　有關(guān)限制土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的相關(guān)規(guī)定，《擔(dān)保法》第37條第2項與《物權(quán)法》第184條第2項均規(guī)定了“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(2005年9月1日起施行)第15條亦明確規(guī)定“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認定無效。對因此造成的損失，當(dāng)事人有過錯的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。”
　　事實上，我國在《物權(quán)法》制訂的過程中，曾經(jīng)試圖突破土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押的限制�！段餀�(quán)法》草案第五次審議稿曾經(jīng)規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人有穩(wěn)定收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。實現(xiàn)抵押權(quán)的，不得改變承包地的用途�！比欢�經(jīng)過全國人大法律委員會、國務(wù)院法制辦、國土資源部、農(nóng)業(yè)部等部門研究后認為，目前我國農(nóng)村社會保障體系尚未完全建立，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國范圍看，放開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件尚未成熟，因而在《物權(quán)法》草案第六次審議槁中刪除此一規(guī)定。

　　“抵押應(yīng)獲集體所有人同意”的規(guī)定宜廢止

　　但禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押之規(guī)定并非沒有例外�！稉�(dān)保法》第34條第1款第5項“抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押”�！段餀�(quán)法》第180條第3項“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押”。
　　但即便是荒地的抵押，仍有一道不易跨越的門檻，因為《擔(dān)保法》第34條第1款第5項規(guī)定，抵押人抵押其所承包的四荒地承包經(jīng)營權(quán)時，須經(jīng)發(fā)包方同意。此外，國家土地管理局于1995年9月11日頒布的《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》第4條，還進一步就此做出規(guī)定：“集體荒地土地使用權(quán)和鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權(quán)抵押須經(jīng)被抵押土地的集體土地所有者同意，并出具書面證明。鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權(quán)抵押的，集體土地所有者出具的同意抵押的書面證明應(yīng)包括：在實現(xiàn)抵押權(quán)時同意按法律規(guī)定的土地征用標(biāo)準補償后轉(zhuǎn)為國有土地；征地費是否作為清償資金等內(nèi)容。集體土地所有者在出具同意鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權(quán)抵押的書面證明前須將土地抵押有關(guān)事項在村農(nóng)民集體內(nèi)部履行合法手續(xù)�！�
　　根據(jù)上述規(guī)定要求，在實踐中一般都要求發(fā)包方須出具同意抵押的書面證明后方得進行抵押登記，但這經(jīng)常成為設(shè)定荒地使用權(quán)抵押的障礙，因為法令要求集體土地所有者必須同意在抵押權(quán)實現(xiàn)時“按法律規(guī)定的土地征用標(biāo)準補償后轉(zhuǎn)為國有土地”，其目的應(yīng)在于便于抵押權(quán)人(金融機構(gòu))實現(xiàn)抵押權(quán)以求償。但是眾所周知，征地補償事項一向是非常難以協(xié)調(diào)的事項，集體土地所有人(即發(fā)包人)，一般說來，非常不愿意輕易地出具同意集體土地使用權(quán)抵押的書面證明。
　　實際上，四荒地或一般土地使用權(quán)都是用益物權(quán)的一種，其附著在集體所有土地之上，實現(xiàn)四荒地或一般土地使用權(quán)抵押權(quán)時，并不影響集體土地所有權(quán)本身。此外，用益物權(quán)有一定期限，即便該四荒地或一般土地使用權(quán)，因為實現(xiàn)抵押權(quán)之故而更換承包人，但當(dāng)該四荒地或一般土地使用權(quán)的承包期限到期時，相關(guān)集體土地仍能恢復(fù)至未承包前的法律狀態(tài)。
　　國家土地管理局于1995年9月11日頒布《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》時，因其時《物權(quán)法》尚未出臺，亦對土地所有權(quán)與用益物權(quán)之間的關(guān)系欠缺認識，再結(jié)合當(dāng)時的整體社會發(fā)展現(xiàn)狀，因而有如此規(guī)定尚可理解。但現(xiàn)今的相關(guān)法律支持與社會背景均有較大變化；在法律技術(shù)上，立法者還可以限制因?qū)崿F(xiàn)抵押權(quán)而流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的受讓人資格。因此，相關(guān)對于四荒地或一般土地使用權(quán)權(quán)利人抵押應(yīng)獲得集體所有人同意，特別是在實現(xiàn)抵押權(quán)時同意按法律規(guī)定的土地征用標(biāo)準補償后轉(zhuǎn)為國有土地之規(guī)定，并無太大積極意義，均宜廢止。

　　應(yīng)放開對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制

　　我國當(dāng)前僅允許在四荒地領(lǐng)域內(nèi)設(shè)定農(nóng)村土地抵押權(quán)，抵押權(quán)是否可以拓寬到除四荒地之外的范圍，學(xué)界則有不同見解：
　　反對者的意見基本上集中于以下兩點：一、農(nóng)村土地所承載的社會保障功能是現(xiàn)行立法禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的主要原因。因為中國仍是農(nóng)業(yè)大國，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)條件，如允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，一旦農(nóng)民不能按期償還債務(wù)，則將喪失土地承包經(jīng)營權(quán)而可能成為無業(yè)流民，這將極大地危及農(nóng)民的生存和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。二、抵押權(quán)的成立一般以登記作為其公示方式，然而完善的不動產(chǎn)登記制度在農(nóng)村卻遠未建立，這成為了推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的一大障礙。
　　贊同者的意見認為：一、用益物權(quán)之上可以設(shè)定擔(dān)保物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)的一種，屬于農(nóng)民所享有的長期的土地使用權(quán)，其內(nèi)涵包含使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、受益權(quán)等，應(yīng)當(dāng)包含抵押功能。二、在當(dāng)前工商資本難以進入或不愿進入農(nóng)村的情況下，放開對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，能夠使該項權(quán)利產(chǎn)生應(yīng)有的交換價值。其一方面能保障債權(quán)的實現(xiàn)，另一方面可以拓寬農(nóng)民融資的渠道，緩解農(nóng)民借款的困難情形，使農(nóng)民能擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平。三、我國不同區(qū)域，因地理環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展程度之不同存在明顯差異，從國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司所編撰的歷年《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)可以看出，與土地有關(guān)之收入占農(nóng)民總收入的比重正在下降。此外，不同地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力之比例區(qū)別甚大，經(jīng)濟愈發(fā)達地區(qū)，其從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力比例越低。由這些數(shù)據(jù)可以觀察出來，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地的社會保障作用已明顯減弱，其更重要的功能是發(fā)揮多元的經(jīng)濟效用。這一帶農(nóng)民的收入已趨于多元化，土地并不是農(nóng)民的唯一財源。立法禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，對這一帶的農(nóng)民而言，非但不是保護，反而是一種無謂的限制，因其制約了此一區(qū)域的農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)的發(fā)展。實際上，即便是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，亦不能否定放開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押對此區(qū)域的積極意義。
　　綜合言之，在同時慮及農(nóng)村土地的融資功能與社會保障功能兩項因素后我們認為，不論集體土地在被承包前是否屬于荒地，只要符合以下兩項條件，應(yīng)即放開對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制：一、抵押人(以戶為單位)，其家庭成員有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來源者，可以將其土地承包經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))抵押。在實施初期，可限定其所抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)須限于一定比例；其后視整體社會發(fā)展?fàn)顩r，再由相關(guān)行政主管部門適時放寬其得抵押的比例。二、基于保證耕地面積與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值不能下降等因素，可以規(guī)定：若土地承包經(jīng)營權(quán)人(抵押人)到期無法償還欠款，抵押權(quán)實現(xiàn)后，土地承包經(jīng)營權(quán)的繼受人不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。而在此規(guī)定之下，可廢止集體土地使用權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)時必須征用該集體土地以轉(zhuǎn)為國有化的規(guī)定，因為土地承包經(jīng)營權(quán)雖在不同權(quán)利主體中流轉(zhuǎn)，但其農(nóng)用性質(zhì)不變。取消國有化征用程序，不僅可以降低抵押土地承包經(jīng)營權(quán)的操作成本，提高整體土地金融市場的運行效率，還可以避免因集體所有權(quán)人無法對征用費補償達成統(tǒng)一意見，致使抵押權(quán)設(shè)定困難，因而錯失融資時機等問題。
　　我國農(nóng)村土地屬于集體所有，法律禁止交易，因而一定程度能夠發(fā)揮集體土地的交換價值者，主要是通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)。但是現(xiàn)今集體土地之所謂為集體所有，仍流于形式。從產(chǎn)權(quán)的角度來說，實際上集體土地的最大產(chǎn)權(quán)人仍是政府，而這一點也正是當(dāng)前農(nóng)村問題的一個焦點。
　　事實上，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，承包人因有對價或其它法律理由，而失去對所承包土地之經(jīng)營權(quán)利，甚至失去相應(yīng)土地的承包人身份。而相對于抵押土地承包經(jīng)營權(quán)而言，抵押人仍為土地承包經(jīng)營權(quán)的承包人，既然法律允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實在沒有道理在一定條件限制下，仍然禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。
　　農(nóng)村的市場經(jīng)濟如果不能良好發(fā)展，整體社會將長期存在巨大的城鄉(xiāng)差異。而放開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，在一定條件限制下其負面影響不會超過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之流轉(zhuǎn)；但是其正面影響，則至少包括，農(nóng)村地區(qū)將易于大規(guī)模地集中農(nóng)地，以產(chǎn)業(yè)化的方式運作農(nóng)業(yè)，更有效益地安排農(nóng)村的勞動力，加快農(nóng)村地區(qū)進入市場經(jīng)濟的進程。同時資金的引進，將能活化農(nóng)村自身的資本多元運作，帶來各式基礎(chǔ)設(shè)施，甚至是達到調(diào)節(jié)當(dāng)前農(nóng)村的生態(tài)，提升整體農(nóng)村生活品質(zhì)，拉近城鄉(xiāng)差距，從而一定程度地滿足社會保障功能等�！�(本文為國家課題項目“中國農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營進程中的法律設(shè)計”的階段性成果，作者單位：浙江大學(xué)光華法學(xué)院)