首都成為“首堵”，長時間里一直是人們對北京交通擁堵的諷喻。時近年底，懸念已久的北京治堵新策終于面世。其中，“公交優(yōu)先”所面臨的尷尬，體現(xiàn)在交通和城市規(guī)劃的方方面面。在有限的交通資源下，真正面臨大考的是政府的管理智慧。

　　“交通不是一個技術(shù)問題，它是一個政治問題”

　　首都成為“首堵”，長時間里一直是人們對北京交通擁堵的諷喻。時近年底，懸念已久的北京治堵新策終于面世。12月13日，《北京市關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見(征求意見稿)》公開征求意見。
　　這已是北京歷史上的第三輪治堵行動。此前，先有上世紀(jì)末以“大修大建”為主導(dǎo)的思路，后有至2004年轉(zhuǎn)向?yàn)榇笠?guī)模增加軌道交通建設(shè)與公交服務(wù)供給的第二輪治堵。
　　新一輪治堵方案相當(dāng)全面。新方案第一部分即提出，“進(jìn)一步完善城市規(guī)劃，疏解中心城功能和人口”；接著又提出“全面推進(jìn)中心城干道路網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)”“加大優(yōu)先發(fā)展公共交通力度，鼓勵公交出行”，種種措施均指向北京城市規(guī)劃“單中心+環(huán)線”結(jié)構(gòu)痼疾。
　　但這些措施似曾相識——“要發(fā)展新城”“不要再攤大餅”的聲音在近20年北京市的城市規(guī)劃和“治堵”措施中，曾被多次提及。
　　“都是老生常談了�！敝袊�社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華對本刊記者說， “如果不在城市規(guī)劃上下‘狠手’進(jìn)行‘治本’，北京的擁堵現(xiàn)象將永遠(yuǎn)無法解決。”

　　仍是“治標(biāo)”方案

　　新方案的做法更多是在既有城市格局下進(jìn)行技術(shù)性改良。一方面從管理需求角度著手，大力發(fā)展公交；另一方面從平衡供需角度出發(fā)，著力于交通設(shè)施的供給
　　時至今日，越來越多的人認(rèn)識到，北京擁堵的根源在于“攤大餅”式的城市結(jié)構(gòu)——即北京的城市建設(shè)，以紫禁城為中心環(huán)狀向外擴(kuò)張，行政、金融、商業(yè)機(jī)構(gòu)高度集中，造成交通擁堵等一系列“大城市病”。
　　曾經(jīng)有過機(jī)會避開這個陷阱。建國初期，建筑學(xué)家梁思成和陳占祥合作完成的北京城規(guī)劃方案(史稱“梁陳方案”)，核心就是摒棄“單中心”的城市結(jié)構(gòu)。兩位足跡踏遍歐美的建筑學(xué)家看到了發(fā)達(dá)國家走過的彎路：在“單中心”結(jié)構(gòu)下，城市功能過度集中于市中心區(qū)內(nèi)，一系列問題隨之產(chǎn)生。
　　只是，“梁陳方案”不幸敗給了蘇聯(lián)專家的“單中心”方案，北京城今日的“堵”局自那時便埋下禍根。
　　此后，北京城繞著最初的圓心，不斷修建快速環(huán)路，構(gòu)造了一個個“同心圓”。但修路的速度遠(yuǎn)不及汽車的增幅，每一條環(huán)路開通不久，就會被人戲稱為“露天停車場”；而在這種“小汽車優(yōu)先”“公路優(yōu)先”的模式之下，公交系統(tǒng)發(fā)展滯后，交通壓力長期無法緩解。
　　此次北京治堵新政，自然考慮到了城市規(guī)劃問題。從方案文本看，“優(yōu)化調(diào)整城市功能布局”，在次序上位居首要，但所占篇幅不到十分之一。具體措施只有三點(diǎn)：全面實(shí)施《北京城市總體規(guī)劃(2004—2020)》；編制實(shí)施《北京市交通運(yùn)輸綜合規(guī)劃》，落實(shí)公交場站、公共停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施用地；全面落實(shí)配套交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。
　　其中，作為首要措施的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)》，早在2005年1月12日，便在國務(wù)院第七十七次常務(wù)會議上通過。變“單中心”為“多中心”，確定“兩軸－兩帶－多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)，是這一規(guī)劃的靈魂。
　　落實(shí)多中心規(guī)劃，各界已有共識。北京原有城市規(guī)劃和道路建設(shè)已達(dá)到承載能力的極限，多年來的單中心發(fā)展模式，使得承擔(dān)過多功能的中心城不堪重負(fù)，而新城建設(shè)僅分擔(dān)居住功能，事實(shí)上增加了人們的出行成本。
　　問題是，在過去的五年里，“這個規(guī)劃一制訂出來，似乎就被人遺忘了�！毙氯A社高級記者、城市建設(shè)專家王軍對本刊記者說。上世紀(jì)末北京建立的幾個衛(wèi)星城——望京、回龍觀、天通苑、通州，直到今天依然是“睡城”，并且多了個稱呼——“堵城”。
　　鑒于此，新方案更多的做法是在既有的城市格局下進(jìn)行技術(shù)性改良。一系列措施，事實(shí)上從兩個方向延續(xù)了北京過去的治堵思路。一個方向是從管理需求的角度著手，通過大力發(fā)展公交，鼓勵公交出行、綠色出行。這得到了諸多專家肯定。中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍表示，特大城市的交通擁堵是個痼疾，主要的緩解方式還是要依賴北京地鐵的發(fā)展。就現(xiàn)有的方案看來，“各種公共交通的協(xié)調(diào)合作還重視不夠”。
　　另一個方向則仍是從平衡供需的角度出發(fā)，著力于交通設(shè)施的供給。方案提出，將開放使用地下環(huán)廊，開建東西二環(huán)地下隧道，打通400公里微循環(huán)路并升級478公里高速公路。此外，中心城將增5萬個公共停車位，全市增加20萬個基本停車位和3萬個駐車換乘停車位。
　　不過，新建的道路資源將如何分配，此版方案尚無明確表示。在王軍看來，如果在道路的分配上不能下定決心，做到公交優(yōu)先，仍然是每種交通方式(小汽車、公交車、步行)都要發(fā)展，妥協(xié)之下的緩堵效果必然有限。
　　加大供應(yīng)的同時，方案亦對需求做出限制。其主要措施，并非事前坊間所流傳的那樣“激進(jìn)”。 或許與此前民眾的普遍反彈有關(guān)，新政對限制性的措施的表述十分保守：一是用錯時停車、彈性工作制等方式分流需求，二是采取具體的管制措施，“十二五”期間，北京市各級黨政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位不再增加公務(wù)用車指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，“合理調(diào)控單位和個人年度小客車增長速度”；與此同時，方案提出將在“必要時”，實(shí)施重點(diǎn)交通擁堵路段高峰時段機(jī)動車單雙號行駛措施，并研究重點(diǎn)擁堵路段或區(qū)域交通擁堵收費(fèi)，“擇機(jī)實(shí)施”。
　　兩個方向的舉措同時用力，更需要大規(guī)模的資金投入。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，修建1公里地鐵需要投資6億元，在2010年，北京在建地鐵已經(jīng)達(dá)到307.5公里，僅建設(shè)一項(xiàng)的投入即超千億元；而自2007年北京市實(shí)行低票價政策后，政府每年要對公交地鐵公司的運(yùn)營補(bǔ)貼每年超過百億元。
　　在既有城市格局下，新方案既倡導(dǎo)公交優(yōu)先，又要兼顧汽車產(chǎn)業(yè)利益和社會用車需求。多種努力疊加，在大規(guī)模增加公交系統(tǒng)建設(shè)投入的同時，仍給予機(jī)動車發(fā)展很大空間。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華對本刊記者表示，“這個治堵方案放棄了‘治本’，仍然只是一個‘治標(biāo)’方案�！�

　　“公交先行”難治結(jié)構(gòu)痼疾

　　在一些交通規(guī)劃學(xué)者眼中，當(dāng)前北京環(huán)形和放射線的結(jié)構(gòu)，是加劇擁堵的主因
　　回顧上兩輪治堵歷程，資金投入亦不可謂不充沛，但成效最終總被日益龐大的車流迅速抵消。
　　清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系學(xué)者馬強(qiáng)介紹，政府部門最初的治堵思路緊緊圍繞著供求展開，政策方向多在道路建設(shè)上，大規(guī)模道路拓寬擴(kuò)建和立交工程隨即啟動。
　　但道路發(fā)展的速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上機(jī)動車增長的速度。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策與安全研究所教授毛壽龍分析說：“城市道路都是免費(fèi)提供的，道路修到哪里，哪里的房地產(chǎn)就增值，那里的人流、物流和資金流就密集，直到交通擁擠的邊際成本抵消了開車去那里的邊際收益為止。”
　　擁堵程度不斷挑戰(zhàn)北京居民的承受底線。家住北京北郊天通苑的謝女士告訴本刊記者，過去她從家開車到北二環(huán)上班，僅需40分鐘。今年初，變成了一個小時；到了年底，則需要一小時二十分鐘。
　　民怨沸騰之際，《北京交通發(fā)展綱要(2004-2020)》年出臺。其后北京政府每年都發(fā)布一個治堵的具體工作方案。在整個新體系中，著重發(fā)展公共交通的思路被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。
　　馬強(qiáng)介紹，這標(biāo)志著北京治堵的思路，從大修大建轉(zhuǎn)向引導(dǎo)人們出行方式改變，從增加供給向需求管理轉(zhuǎn)變。公交引導(dǎo)的思路一直延續(xù)至今，也成為此輪新政的主導(dǎo)思想。
　　2004年后情況有明顯改觀�！笆�一五”期間，北京提出公共交通投資占交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總投資比例達(dá)到45%。到2009年，北京公共交通投資427.4億元，占總投資的比例達(dá)70%，并在2010年繼續(xù)維持高比例。
　　借勢奧運(yùn)會，北京地鐵的修建速度大大提升。到2010年，北京已有12條地鐵線路同時在建。
　　路面公共交通也有顯著發(fā)展。大容量快速公交開始引入，運(yùn)營時間加長，早晚高峰發(fā)車時間縮短，增加運(yùn)營車輛及線路。
　　此外，北京自2007年開始實(shí)行低票價政策，地鐵全網(wǎng)均為2元優(yōu)惠票價，公交車也給予二折到四折的優(yōu)惠。
　　到2009年，北京市民公交出行比例達(dá)到38.9%，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“十五”末的28.1%。高峰時段，地鐵部分路段滿載率已達(dá)120%至140%。但是，北京城擁堵的局面仍然未見明顯改觀。
　　這種局面，被學(xué)者看作是當(dāng)初發(fā)展思路錯誤釀成的苦果。自建國初放棄“梁陳方案”的規(guī)劃后，北京便一直以“單中心”結(jié)構(gòu)發(fā)展。2001年之后，北京城市建成區(qū)面積迅速擴(kuò)張，道路里程和面積大幅增長，單中心的向心式城市格局和環(huán)狀加放射狀道路網(wǎng)形式基本形成。
　　在一些交通規(guī)劃學(xué)者眼中，當(dāng)前北京環(huán)形和放射線的“集聚式”道路結(jié)構(gòu)，是加劇擁堵的主因。馬強(qiáng)指出，在主干道路面保持暢通的同時，嚴(yán)重影響主路通行速度和通行能力。“最開始修環(huán)路的時候，是以為能夠通過這些快速路解決擁堵問題�！睏畋＼娬f，“但后來，事實(shí)證明，這樣的發(fā)展方式解決不了問題�！�
　　分散式、分流式的道路規(guī)劃有助于交通流量的疏散，但既定規(guī)劃的調(diào)整，需要系統(tǒng)性大手術(shù)，難度可想而知。
　　北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院專家撰文指出：隨著交通需求總量的增長、質(zhì)量的提高，單純依靠增加設(shè)施供給不僅不能有效緩解交通擁堵，相反會促使交通系統(tǒng)向惡性循環(huán)方向發(fā)展。

　　規(guī)劃布局積弊

　　考察過很多國家規(guī)劃體制的楊保軍說，“好像沒有哪個國家的部門分割像中國這么厲害”
　　似乎總有什么“死結(jié)”讓交通規(guī)劃和城市規(guī)劃的措施屢屢失效，讓固有的模式難以改變。中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍對本刊記者說：“北京治堵的最大障礙，不是錢的障礙，是體制障礙。”
　　在楊保軍來看，交通是一個系統(tǒng)工程，從全世界大城市看，城市交通的戰(zhàn)略意圖要明確。對于中國的大城市，一定要公交優(yōu)先。而對于北京而言，最需重點(diǎn)發(fā)展的公共交通工具是地鐵。
　　北京直到很晚才意識到這一點(diǎn)。北京的地鐵始建于1965年，是全國最早的，但在2002年之前的37年里，北京一直只有兩條地鐵�！叭绻�把當(dāng)初用來修環(huán)城快速路的資金用來修地鐵，北京不會是今天這個樣子�！�
　　需要反思的是，為什么環(huán)城快速路的積弊早已顯現(xiàn)，對這一模式的修正卻姍姍來遲。楊保軍指出，多年來，城市規(guī)劃專家不斷呼吁改變這一既有模式，始終受到產(chǎn)業(yè)界的反對。而更大的問題在于，多種決策之間相互隔離，使得原有的積弊難以得到迅速反饋和調(diào)整。
　　以交通規(guī)劃和城市規(guī)劃為例。楊保軍指出，交通規(guī)劃和城市總體規(guī)劃應(yīng)該是“相互反饋、相互銜接、相互完善”的。
　　“規(guī)劃布局決定了交通出行的特征和強(qiáng)度。同樣蓋一座樓，6層樓和16層樓帶來的出行方式應(yīng)該是不一樣的�！睏畋＼娬f，“正確的做法是，先有一個規(guī)劃布局的方案，規(guī)劃中有一個路網(wǎng)系統(tǒng)，交通規(guī)劃師會根據(jù)這個規(guī)劃布局和路網(wǎng)系統(tǒng)等測算出一個相對科學(xué)的結(jié)論，評價出將來的交通狀況，哪條路會堵，哪條路不會堵，哪條路車輛不多。此后再進(jìn)入模型預(yù)算檢驗(yàn)，繼續(xù)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行優(yōu)化。如此不斷反饋、協(xié)調(diào)，最后會出現(xiàn)一個相對優(yōu)化的方案�！�
　　不過，這個理想狀態(tài)的前提是，不同部門之間的溝通協(xié)作�！斑@是中國當(dāng)前最大的問題�！睏畋＼娬f。
　　協(xié)調(diào)不暢有很多表現(xiàn)形式。楊保軍舉例說，為什么西直門站換乘那么難，就是因?yàn)?3號線和2號線分屬不同的施工單位和建設(shè)主體，“各管各的”；北京火車站換乘地鐵為何不能直接從地下通行，也因由不同部門管理。
　　楊保軍遇到的最突出例子是上海的虹橋樞紐工程。在他的最初設(shè)計(jì)中，機(jī)場、地鐵、磁懸浮的連接遵循的“最短換乘原則”。但對這個方案，各方都不同意�！暗罔F部門就提出，修地鐵總是要圈一塊地，表明那是我的地盤，那樣才會安全。”楊保軍說，“就因?yàn)椴块T之間的協(xié)調(diào)難題，我們很難做到‘零換乘交通樞紐’�！�
　　考察過很多國家規(guī)劃體制的楊保軍說，“好像沒有哪個國家的部門分割像中國這么厲害。”
　　北京新城發(fā)展滯后同樣與體制障礙有關(guān)。王軍用各個區(qū)“各自為政”來解釋老城內(nèi)的不斷“折騰”。他在一次演講中說：“每個城區(qū)都占一點(diǎn)，都想發(fā)展‘中央商務(wù)區(qū)’，結(jié)局就是每個城區(qū)都膨脹，最后是整個城市的膨脹�！�
　　楊保軍還指出，新城的發(fā)展，需要依賴政府的行政力量與市場的“馬太效應(yīng)”抗衡。
　　“市場只遵循‘馬太效應(yīng)’，只會往富裕的地方集中，北京‘南貧北富’的格局形成就與此有關(guān)。要想發(fā)展新城，需要政府將優(yōu)質(zhì)的公共資源配置到那里，以此吸引市場進(jìn)入�！睏畋＼娬f，“我們現(xiàn)在要發(fā)展的幾個新城，你可能看到地鐵已經(jīng)修過去了，但是好的醫(yī)院和學(xué)校建過去了嗎？如果沒有，就說明政府做得還不夠�！�

　　需要什么樣的城市？

　　“北京的地界上有很多國家部委、軍隊(duì)，這些利益都很難協(xié)調(diào)。很多方案沒法實(shí)現(xiàn)”
　　首都變成 “首堵”并非中國特色。
　　據(jù)王軍介紹，“二戰(zhàn)”快結(jié)束時，倫敦市中心擁堵著1000多萬人口，大城市的諸多弊病都出現(xiàn)了。當(dāng)時的倫敦市政府推行了一個“大倫敦計(jì)劃”，用了半個世紀(jì)時間，把市中心區(qū)的人減少將近一半，在距離中心區(qū)大概五六十公里的郊區(qū)規(guī)劃了十多個新城。但這些新城沒有變成望京、回龍觀這樣僅僅是睡覺的地方�！笆兄行膮^(qū)的就業(yè)場所也搬了過去，CBD搬過去了，不像北京，用東方廣場把人都轟出去�！蓖踯娬f。
　　另一個被王軍津津樂道的成功案例，是哥倫比亞首都波哥大的故事。1998年至2001年，波哥大的前任市長恩里克·佩那羅舍將這個800萬人口的城市從無望的交通擁堵中解救出來。
　　在恩里克的領(lǐng)導(dǎo)下，波哥大建設(shè)了一個快速公交系統(tǒng)(BRT)、拉丁美洲規(guī)模最大的自行車道路網(wǎng)絡(luò)(全長250公里)、世界最長的步行街(全長17公里)、通往城市最貧窮地區(qū)的數(shù)百公里長的人行道、1000多個新建或改建的公園。每年有兩個工作日，禁止私家車進(jìn)入全市3.5萬公頃的范圍。
　　王軍在所著《采訪本上的城市》一書中，記下了市長恩里克在2006年曼哈頓交通政策會議上的一次演講：“在波哥大，我們選擇建設(shè)一個為人民的城市，而不是為汽車的城市。為汽車而造的城市必將因擁堵和不安全的街道而承載痛苦，并提供可憐的就業(yè)機(jī)會。我們?nèi)《�代之的，是給我們的市民可享受的公共空間和空前的出行條件�！�
　　“今天，我們不是在談?wù)摻煌▎栴}。我們真正在談?wù)摰氖�，我們需要什么樣的城市？我們必須作一個集體的決定來回答我們要怎樣組織我們的生活。交通不是一個技術(shù)問題，它是一個政治問題�！痹谕踯娍磥恚�北京完全可以從波哥大的經(jīng)驗(yàn)中汲取經(jīng)驗(yàn)，“比如，長安街有十條車道，將六條都分配給公共交通，這并不太難。”
　　楊保軍稱波哥大的做法為“置之死地而后生”�！安ǜ绱蟮淖龇ㄊ侨嗣裢镀边x擇的結(jié)果。在這個政策實(shí)施之初經(jīng)歷了‘陣痛’，因?yàn)榱艚o小汽車的車道變少了。一開始，道路變得更加擁堵，而不是改善。但是漸漸的，政策引導(dǎo)人們作出了選擇，逐漸實(shí)現(xiàn)了平衡�！�
　　但在他看來，這個辦法在北京很難實(shí)現(xiàn)，原因在于，“北京的事情，并不是北京市說了算。北京的地界上有很多國家部委、軍隊(duì)，這些利益都很難協(xié)調(diào)。很多方案沒法實(shí)現(xiàn)�！彼�說。
　　潘家華也指出，中國的集權(quán)思想和行政權(quán)力導(dǎo)致資源高度壟斷。比如，各大部委機(jī)關(guān)均在長安街附近，中國最好的醫(yī)院如協(xié)和醫(yī)院等都在東城區(qū)，中國最好的高校如北大、清華都集中在海淀區(qū)中關(guān)村……對這些機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)都超出了北京市的能力范圍。
　　“居然將國家大劇院建在天安門附近，這個龐然大物每天有幾千、幾萬人進(jìn)出，不堵車才怪！”潘家華對本刊記者說。
　　一位不愿透露姓名的專家對本刊記者表示，對于北京治堵，中央一直沒有表態(tài)過，但“這次表了態(tài)，也是因?yàn)閱栴}實(shí)在太嚴(yán)重，再不管就癱瘓了” 。
　　很多人注意到，此次《意見(征求意見稿)》要求，“‘十二五’期間，北京市各級黨政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”。不過，對于用車數(shù)量更為龐大的國家部委，這個意見未作規(guī)定。