聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織公布，中國對(duì)外投資總額已經(jīng)由2008年世界第12位上升到2009年第6位，進(jìn)入海外投資大規(guī)模增長的階段。首部國家層面的境外投資條例正在醞釀中，而更多的政策調(diào)整和反思需要在“十二五”破題。
聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織公布，中國對(duì)外投資總額已經(jīng)由2008年世界第12位上升到2009年第6位，進(jìn)入海外投資大規(guī)模增長的階段。
堅(jiān)持“引進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合，利用外資和對(duì)外投資并重，已寫入《十二五規(guī)劃綱要》。
國家發(fā)改委利用外資和境外投資司司長孔令龍日前對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，發(fā)改委和商務(wù)部正在共同起草一部《海外投資條例》，該草案已經(jīng)幾易其稿，最終會(huì)上報(bào)給國務(wù)院法制辦。
據(jù)悉，為形成建議稿，商務(wù)部請(qǐng)有關(guān)專家做了對(duì)外投資法律法規(guī)體系的課題研究。參與課題論證的一位部委官員透露，國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所主持了此項(xiàng)課題，該課題的研究成果將成為兩部委《海外投資條例》草案討論的重要參照。
求解“便利化”
目前，一家中國企業(yè)“走出去”投資，花費(fèi)在各政府部門審批上的時(shí)間是3至4個(gè)月，包括發(fā)改委、商務(wù)部、外管局等環(huán)節(jié)，如果是大型國企，還要先通過國資委、商務(wù)部反壟斷局的審批，等等。
審批，這個(gè)在企業(yè)并購交易文件簽完以后留下的“尾巴”，既增加了交易的不確定性，也會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。
不過，中國政府在對(duì)外投資便利化方面已有一些改變。3月14日，國家發(fā)改委在其網(wǎng)站上公布了對(duì)外投資項(xiàng)目新的核準(zhǔn)權(quán)限，即從本月起，國家發(fā)改委對(duì)資源類境外投資重大項(xiàng)目需要審批的金額起點(diǎn)從3000萬美元提升到3億美元，非資源類境外投資重大項(xiàng)目需要審批的金額起點(diǎn)從1000萬美元提升到1億美元，央企限額以下均適用備案制，不需要經(jīng)過審批。
這一新規(guī)定使國家發(fā)改委的核準(zhǔn)權(quán)限從金額上放寬了十倍，權(quán)限下放給地方發(fā)改委。
然而，從對(duì)外投資整體管理體制看，一些根本性問題還未解決，企業(yè)“走出去”前，還是需要“把每個(gè)廟里的‘和尚’都拜一遍”，才能拿到最終的許可。
近日，課題組負(fù)責(zé)人、國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所所長陳小洪在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者專訪時(shí)表示，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)外投資管理體制便利化要解決政府分工模式這一根本問題。
包括美國、日本、韓國在內(nèi)的大多數(shù)國家都是實(shí)行對(duì)外投資“一個(gè)窗口、分工處理”的模式。比如，美國對(duì)外投資的對(duì)外窗口是商務(wù)部，而日本則是財(cái)務(wù)省通過日本銀行統(tǒng)一受理，各部門的協(xié)調(diào)管理均在后臺(tái)，因此不會(huì)出現(xiàn)重復(fù)報(bào)批審查的現(xiàn)象。
陳小洪認(rèn)為，這種模式可供中國參考，便于減少多頭審查帶來的時(shí)間成本，進(jìn)而提高政府管理的便利化水平。
便利化的另一根本問題是改進(jìn)政府核準(zhǔn)的內(nèi)容，從本質(zhì)上明確核準(zhǔn)的功能目的。
中國目前的核準(zhǔn)辦法，是要求企業(yè)在對(duì)外投資前向政府部門提交項(xiàng)目及投資可行性報(bào)告，目的是為防止企業(yè)投資失誤。
這一政策源于中國外匯儲(chǔ)備短缺和國企為投資主體的時(shí)期，但目前大背景已經(jīng)改變——截至2010年底，中國外匯儲(chǔ)備余額已達(dá)2.84萬億元，連續(xù)五年居世界首位。中國外匯管理方向正在轉(zhuǎn)為“均衡管理”。
同時(shí)，對(duì)外投資主體日益多元化，民營企業(yè)成為重要的投資者，國企投資者不少也是董事會(huì)有重大決策權(quán)的股份公司，即使涉及到國有企業(yè)的投資財(cái)務(wù)監(jiān)督也是由國資委來承擔(dān)，因此，負(fù)責(zé)對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的政府部門，不應(yīng)再承擔(dān)對(duì)外投資效益的主要責(zé)任。
陳小洪對(duì)記者表示，企業(yè)拿著自己的錢出去投資，對(duì)于投資的效益和風(fēng)險(xiǎn)都有自己的判斷，并自己承擔(dān)責(zé)任，此時(shí)政府應(yīng)該給予企業(yè)自主決策的空間，實(shí)行登記備案制。
在此原則基礎(chǔ)上，政府可以保留對(duì)大額用匯和需要政策把關(guān)的少數(shù)項(xiàng)目的審核。這種分類管理模式被世界上很多國家采用，中國可研究這些做法，并逐步試點(diǎn)推廣。
有業(yè)內(nèi)人士評(píng)論，能否最終避免多頭監(jiān)管，并簡化審核內(nèi)容，最終還要看各部門之間的協(xié)調(diào)和博弈。“這些都是權(quán)啊，誰也舍不得放�！币晃粯I(yè)內(nèi)人士表示。
從“監(jiān)管”為主到“服務(wù)”為主
陳小洪向記者講述了他2月份去非洲某國考察時(shí)了解到的一些現(xiàn)實(shí)情況。根據(jù)該國官方統(tǒng)計(jì)，中資企業(yè)在當(dāng)?shù)赝顿Y9億美元，而中國自己的統(tǒng)計(jì)卻是3億多美元，兩個(gè)數(shù)字相差了整整2倍。
據(jù)了解該國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的人士透露，兩國的數(shù)據(jù)分歧與統(tǒng)計(jì)方法差異和當(dāng)?shù)卣恼邇A向有關(guān)，但是“中國對(duì)該國的真實(shí)投資可能有5至6億美元左右”。
中方掌握的數(shù)字與真實(shí)投資之間的差距，源自很多“繞道走出去”的企業(yè)投資。
所謂“繞道”，就是“繞”過行政審批制度，通過貿(mào)易項(xiàng)下或者資金對(duì)沖等其他渠道轉(zhuǎn)移資金至海外。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，由于當(dāng)前個(gè)人用匯5萬美元以下是不需要任何審批的，現(xiàn)在某些“專門”機(jī)構(gòu)，可以協(xié)助個(gè)人換匯，往往一個(gè)人拿著20個(gè)人的身份證，就可以換得100萬美元“走出去”。
不只是民營企業(yè)，有些央企“走出去”也沒有申報(bào)。上述人士表示，雖然國資委作為股東知道其對(duì)外投資的情況，但是政府各部門之間無須通氣，因此商務(wù)部也并不掌握這部分?jǐn)?shù)據(jù)。
“繞道”現(xiàn)象使中國對(duì)境外投資的真實(shí)情況掌握不足，包括對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況，產(chǎn)生的外債，以及外匯流出情況等，信息的缺失可能會(huì)影響到國家在宏觀經(jīng)濟(jì)層面的調(diào)控和管理。
專家分析，當(dāng)前中國政府在企業(yè)海外投資過程中確有監(jiān)管缺位的問題，但同時(shí)也存在著過度監(jiān)管，后者使一些企業(yè)傾向于逃避監(jiān)管。
陳小洪認(rèn)為，政府職能應(yīng)該由以監(jiān)管為主，變?yōu)橐苑⻊?wù)為主，政府首先要完善對(duì)外直接投資的支持服務(wù)系統(tǒng)，在各方面協(xié)助企業(yè)預(yù)防海外投資風(fēng)險(xiǎn)。
兩大威脅
根據(jù)對(duì)外投資領(lǐng)域?qū)W者的分析，當(dāng)前中國企業(yè)“走出去”過程中“碰壁”，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即在發(fā)展中國家遇到的政治風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)達(dá)國家對(duì)中國企業(yè)的安全審查的風(fēng)險(xiǎn)。
2月16日，利比亞局勢動(dòng)蕩，引發(fā)當(dāng)?shù)囟嗉抑袊驹庖u，即是這類政治風(fēng)險(xiǎn)的集中體現(xiàn)。利比亞當(dāng)?shù)赜?5家中國企業(yè)、50個(gè)項(xiàng)目的工程承包，涉及金額188億美元。突發(fā)的政治風(fēng)險(xiǎn)使中國撤僑超過3.5萬人，企業(yè)蒙受了巨大經(jīng)濟(jì)損失。
政治動(dòng)蕩和國有化征收等風(fēng)險(xiǎn)威脅著中國企業(yè)在類似國家的海外投資。
陳小洪認(rèn)為，保障對(duì)外直接投資的安全是政府的基本任務(wù)和功能，政府有義務(wù)通過外交戰(zhàn)略和政策，降低對(duì)外投資和有關(guān)人員的安全風(fēng)險(xiǎn)；為某些類型的政治風(fēng)險(xiǎn)提供一定的保險(xiǎn)支持；并通過雙邊或多邊投資協(xié)定，加大對(duì)中國海外投資的保障力度。
此外，政府還需支持相應(yīng)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，為企業(yè)提供海外投資風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和信息服務(wù)。
另一方面，在發(fā)達(dá)國家，安全審查成為中國企業(yè)進(jìn)入的一道門檻。
清華大學(xué)中國企業(yè)成長與經(jīng)濟(jì)安全研究中心主任雷家認(rèn)為，安全審查是很正常的，每個(gè)國家都是從自己的國家利益出發(fā)來考慮問題，而美國的安全審查，體現(xiàn)了其對(duì)本國產(chǎn)業(yè)安全和國家安全的關(guān)注。
“為了防止某些國家濫用安全審查制度，就需要通過國與國之間關(guān)系的調(diào)整，相互制衡，使其以后采取行動(dòng)要慎重一些�！�
清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)外交研究中心主任何茂春對(duì)記者表示。
2月14日，中國國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，首次確立對(duì)外資并購進(jìn)行安全審查的制度。
從制度上來說，這算是一種“平衡”，雷家說，雙方都可以提高門檻，這樣，有一天大家也可以坐下來談判，看看是不是可以同時(shí)降低門檻。
然而，學(xué)者也表示，中國國務(wù)院相關(guān)通知的法律效力還是太低了，還沒有上升到法律條例的高度，只是一個(gè)政策，而政策的彈性一般比較大，約束性和威懾力都不夠，需要盡快將其上升為相應(yīng)的法律條文。
隱憂
長期參與海外并購事務(wù)的北京立天律師事務(wù)所合伙人張捷，對(duì)記者講訴了他對(duì)于當(dāng)前中國企業(yè)“走出去”的擔(dān)憂。
對(duì)于當(dāng)前大量“繞道”出去的企業(yè)，其企業(yè)所有者大量加入外籍、放棄中國國籍的現(xiàn)象值得關(guān)注。
當(dāng)前一些企業(yè)通過資本對(duì)沖、貿(mào)易項(xiàng)下或者地下錢莊的方式將資本轉(zhuǎn)至海外，直接或間接投資。為了獲得東道國的優(yōu)惠政策，或者為了出入境的便利，一些人加入了當(dāng)?shù)貒�，或者持有美國護(hù)照，在新興市場投資。
一旦這些企業(yè)家加入外國國籍，那么這些資本將完全脫離中國政府的合法監(jiān)管，形成“資本外逃”。
雖然目前人民幣升值和加息等預(yù)期強(qiáng)烈，防止“熱錢”進(jìn)入成為主流，“資本外逃”被普遍認(rèn)為不是風(fēng)險(xiǎn)，但有學(xué)者的研究表明，完全有可能存在這樣一種情況：巨額外資流入的同時(shí)伴隨巨額的資本外逃。
北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李慶云表示，在微觀層次上，巨額的資本流失將降低國內(nèi)廠商創(chuàng)造就業(yè)的能力。
同時(shí)，資本外逃為流失的國有資產(chǎn)提供了“洗錢”機(jī)會(huì)。當(dāng)前，中國的FDI中有很大一部分是迂回性外逃資本，客觀存在的資本外逃渠道也給其中以回流為目的非法資本提供了“洗錢”機(jī)會(huì)。
張捷認(rèn)為，如果承認(rèn)雙重國籍，可能使中國政府保留對(duì)這部分外逃資本的管轄權(quán)。