各地緊鑼密鼓推進(jìn)2011年1000萬套保障房開工計(jì)劃之際,2012年1000萬套的保障房建設(shè)目標(biāo)卻傳出「縮水兩成」的聲音。官方至今未確認(rèn)上述消息的真實(shí)性。但多位接受本報(bào)采訪的業(yè)界權(quán)威人士就指出,下調(diào)建設(shè)目標(biāo)不足為奇,執(zhí)意要在較短時(shí)期內(nèi)「還清」積壓多年的民生工程歷史欠債,已令各級(jí)政府財(cái)政承壓和出現(xiàn)保障房建設(shè)品質(zhì)無保證的風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)高鐵的「速度之殤」仍在眼前,保障房建設(shè)須警惕大躍進(jìn)。
香港大學(xué)中國(guó)發(fā)展國(guó)際研究中心主任——趙曉斌:下調(diào)保障房建設(shè)目標(biāo)合情合理。中央得正視地方政府既缺錢又缺動(dòng)力的現(xiàn)實(shí)。死撐著不下調(diào)目標(biāo)、結(jié)果沒幾個(gè)省份能保質(zhì)保量地完成任務(wù),還不如現(xiàn)在就重新評(píng)估保障房建設(shè)目標(biāo)和進(jìn)度是否合理。
上海易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部部長(zhǎng)——楊紅旭:一些企業(yè)發(fā)債融資時(shí),對(duì)于盈利狀況、如何保證每年的利息償還闡述得很不充分。即使以行政力量幫助企業(yè)把債發(fā)出去,還債資金從哪來？此外,如果地方政府缺乏保障房建設(shè)的監(jiān)督制約,很可能導(dǎo)致保障房建設(shè)募集的資金被挪用。
資金投入土地供應(yīng) 保障房面臨雙重困境
資金,一直是保障房建設(shè)最棘手的問題。內(nèi)地多位學(xué)者普遍估算1000萬套保障房所需的建設(shè)資金為1.3萬億元至1.4萬億元,相當(dāng)于過去5年中國(guó)年均土地出讓金的總收入。其中,今年開工的1000萬套保障房中,中央財(cái)政撥款約為1300億元、地方預(yù)算內(nèi)安排、各地10％的土地出讓凈收益以及中央代地方發(fā)行地方債共可累計(jì)籌集大約5000億元,總體上還需籌集資金超過8000億元,這部分資金將由企業(yè)、銀行貸款和保險(xiǎn)資金等企業(yè)和社會(huì)資金構(gòu)成。此外,未來5年內(nèi)若要建成3600萬套總計(jì)需要4.8萬億元。
此時(shí),慷慨地向中央政府和民眾許諾要大幅增加保障房建設(shè)支出的各地方政府,才尷尬地發(fā)現(xiàn)他們的荷包并不那么「豐滿」。
土地收入減少
「國(guó)家房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策影響,地方政府的賣地收入有所在減少,而保障房的投資規(guī)模卻比去年增加接近一倍。各省市雖領(lǐng)了任務(wù),錢從何來卻不得而知�！箯V東省住建廳的一位負(fù)責(zé)人告訴本報(bào)記者。
本報(bào)記者查閱到的多組數(shù)據(jù)也反映出各地方政府在財(cái)政上捉襟見肘的窘境:國(guó)土資源部網(wǎng)站8月10日發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)稱,今年前7個(gè)月全國(guó)土地流標(biāo)數(shù)量達(dá)到353塊,比去年同期增長(zhǎng)242％;住建部公布截至6月底全國(guó)保障安居工程開工率56.6%,資金到位率不到30%。以保障安居工程開工率已經(jīng)高達(dá)91.1%的遼寧省為例,其地方財(cái)政配套資金到位率只有15%。
引導(dǎo)公租房無法回籠資金
為了杜絕腐敗的漏洞,中央傾向于引導(dǎo)地方建設(shè)公租房,這也令各地方政府的資金壓力雪上加霜。楊紅旭告訴記者,內(nèi)地的保障房體系主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、棚區(qū)改建房、廉租房和公租房等幾類。此前,各地方政府大多傾向于選擇建經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房,因?yàn)檫@種房產(chǎn)可以進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易,政府先期投入的建設(shè)資金能夠較快回籠。相比之下,公租房的資金籌措最困難,市場(chǎng)人士擔(dān)心其未來租金收入很可能無法覆蓋建設(shè)以及管理成本,因而銀行和開放商均不愿意介入公租房的建設(shè)。
目前,上海、深圳、重慶等大城市推進(jìn)公租房建設(shè)的力度較大,而中國(guó)西北、東北部地區(qū)的城市則還是更愿意建設(shè)能夠進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易的經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房。
土地供給短缺
土地供應(yīng)不濟(jì)是另一大難題。根據(jù)有關(guān)人士測(cè)算,2011年1000萬套各類保障房用地需求約為3.1億平方米,合計(jì)約3萬公頃左右。今年1至6月,保障房供地面積達(dá)16476.92公頃,同比增長(zhǎng)24%,但距離3萬公頃的需求量還有很大缺口。
「保障房建設(shè)從數(shù)量到開工時(shí)間都是自上而下的規(guī)劃。但具體操作時(shí)常會(huì)出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。例如,保障房項(xiàng)目首先涉及的是拆遷問題,拆遷需要資金。但貸款又必須以土地使用證為前提,之前的土地證不滅失不能發(fā)新證。這就成了一個(gè)頭咬尾、繞不清的問題了�！股鲜鰪V東省住建廳的負(fù)責(zé)人告訴本報(bào)記者。
他還透露,今年各地實(shí)現(xiàn)年內(nèi)開工1000萬套的可能性較大,因?yàn)楹芏嗍∈袨榱送瓿扇蝿?wù),動(dòng)用了儲(chǔ)備用地,這些地直接具備了開工條件。但到明年,進(jìn)展恐怕就沒那么順利了。
明年開工800萬套 保障房目標(biāo)下調(diào)？
8月10日,路透社援引兩位消息人士的話稱,中國(guó)2012年的保障房開工計(jì)劃或?qū)⒄{(diào)整為800萬套,較此前中央政府設(shè)定的1000萬套的開工目標(biāo)縮減兩成。截至目前,官方尚未確認(rèn)此消息的真實(shí)性。8月10日恰好是中央多部委要求各省火速上報(bào)年內(nèi)新開工保障房工程投資需求和資金籌措情況的最后期限
財(cái)政部、發(fā)改委、住建部于數(shù)日前突然聯(lián)合下文,要求各省在8月10日前上報(bào)本年度新開工保障房的套數(shù)、工程總投資、政府投資需求和資金籌措情況。一場(chǎng)覆蓋全國(guó)的「大摸底」竟然只給10天期限。倉促而至的行政命令使地方諸省和市場(chǎng)紛紛猜測(cè)中央多部委急于拿到各地保障房建設(shè)相關(guān)數(shù)據(jù)的原因。兩條消息相結(jié)合,使市場(chǎng)上有關(guān)2012年保障房建設(shè)目標(biāo)或下調(diào)20%的傳聞顯得不像是空穴來風(fēng)。
「下調(diào)保障房建設(shè)目標(biāo)合情合理。中央再如何急切地想要改善民生和改善政府形象,也得正視地方政府既缺錢又缺動(dòng)力的現(xiàn)實(shí)。死撐著不下調(diào)目標(biāo)、結(jié)果沒幾個(gè)省份能保質(zhì)保量地完成任務(wù),還不如現(xiàn)在就重新評(píng)估保障房建設(shè)目標(biāo)和進(jìn)度是否合理�！瓜愀鄞髮W(xué)中國(guó)發(fā)展國(guó)際研究中心主任趙曉斌在接受本報(bào)采訪時(shí)表示。上海易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部部長(zhǎng)楊紅旭則向本報(bào)透露,目前尚未得到任何中國(guó)政府機(jī)構(gòu)或官方媒體確認(rèn)消息來源。但市場(chǎng)對(duì)各地能否如期完成建設(shè)3600萬套保障房這個(gè)「硬任務(wù)」一直強(qiáng)烈質(zhì)疑,主要原因就是地方政府的資金缺口很大。不過,他預(yù)計(jì)2011年的建設(shè)目標(biāo)和未來5年的建設(shè)總量不會(huì)下調(diào),「今年1000萬套的建設(shè)目標(biāo)寫入了溫家寶的政府工作報(bào)告,建設(shè)3600萬套的目標(biāo)則寫入了『十二五』規(guī)劃。中央政府用白紙黑字向國(guó)民做出的改善民生承諾,豈能說變就變？」
善政兌現(xiàn)需制度護(hù)航
保障房建設(shè)的現(xiàn)狀就是,中央豪情萬丈、急于在短期內(nèi)還清民生工程的「歷史欠債」,地方政府則是有心無力。海南省陵水縣的一位官員就向本報(bào)記者坦言,當(dāng)?shù)刎?cái)政收入幾乎都來自土地出讓。雖然今年該縣的保障房建設(shè)指標(biāo)不多,但項(xiàng)目資金也幾乎由社會(huì)自籌。至于明年及之后幾年的資金持續(xù)投入問題,甚至今年保障房項(xiàng)目后期的道路、公建等配套資金問題,「仍在想辦法」。這實(shí)際是內(nèi)地大部分地區(qū)保障房建設(shè)的尷尬現(xiàn)狀。因此,接受本報(bào)采訪的多位專業(yè)人士一再強(qiáng)調(diào),要警惕保障房建設(shè)的大躍進(jìn);一項(xiàng)善政要真正兌現(xiàn),必須有一套系統(tǒng)、規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展的制度保駕護(hù)航。同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長(zhǎng)韓傳峰認(rèn)為,發(fā)揮、提升中國(guó)保障住房政策的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力,必須從立法、規(guī)劃與體制層面突破。他指出,美國(guó)、日本、新加坡等國(guó)的住房保障法都是國(guó)家大法,中國(guó)也應(yīng)盡快制定專門的住宅法和住房保障法,建立可持續(xù)發(fā)展的保障房的建設(shè)體系。接受本報(bào)采訪的專家還指出,要消除目前住房市場(chǎng)上的供給短缺、企業(yè)參建保障房動(dòng)力短缺,中國(guó)必須推進(jìn)制度創(chuàng)新。
吸引民間資本尊重市場(chǎng)規(guī)律
香港大學(xué)中國(guó)發(fā)展國(guó)際研究中心主任趙曉斌認(rèn)為,要吸引民間資本進(jìn)入,就必須充分尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律,「必須讓民間資本看到可預(yù)期的收益。」而在如何「讓民間資本看到可預(yù)期的收益」的問題上,溫州民間資本投資服務(wù)中心主任沈普芳的答案就是八個(gè)字讓利于民,制度創(chuàng)新。「比如參與公租房建設(shè),可以考慮我們和地方政府共同持有房屋的產(chǎn)權(quán)？或在退出機(jī)制上給予更多政策？這樣即使前期投資缺乏盈利,企業(yè)將來也可以在產(chǎn)權(quán)升值或長(zhǎng)期資金回報(bào)上有所補(bǔ)償。」廣東省住建廳的一位官員表示,消除目前住房市場(chǎng)上的供給短缺不應(yīng)僅局限于由政府投資建房,只需要政策上做出調(diào)整,承認(rèn)「城中村」和小產(chǎn)權(quán)房的合法性,就可以緩解資金和土地方面的壓力。對(duì)于利用債券融資支持保障房建設(shè),越來越多業(yè)內(nèi)人士呼吁,監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管,謹(jǐn)防地方債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。
「不管是地方政府融資平臺(tái)還是其他企業(yè)發(fā)行用于保障房建設(shè)的債券,都一定要專款專用,同時(shí)對(duì)企業(yè)債的發(fā)行也要有一個(gè)總量控制。」交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平認(rèn)為,地方政府融資平臺(tái)公司如果發(fā)債融資,需要公布很詳細(xì)的資訊,有利于融資平臺(tái)的透明化運(yùn)作,也有利于融資平臺(tái)的清理和規(guī)范。
建設(shè)大躍進(jìn) 貽害更大
為解保障房的資金饑渴,近期中央放開了原本緊箍的地方債和企業(yè)債水喉:發(fā)改委6月22日發(fā)布《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》,允許一些地方政府投融資平臺(tái)公司和其他企業(yè)發(fā)債進(jìn)行保障房項(xiàng)目融資;銀監(jiān)會(huì)主席劉明康也號(hào)召商業(yè)銀行大力支持保障房建設(shè)。新政頒布后,一些房企和地方融資平臺(tái)企業(yè)立即啟動(dòng)了以保障房為名的發(fā)債申請(qǐng)�！敢恍┢髽I(yè)發(fā)債融資時(shí),只是籠統(tǒng)介紹了項(xiàng)目的基本情況,對(duì)于盈利狀況、如何保證每年的利息償還闡述得很不充分。這樣的企業(yè)債有政府財(cái)政的隱性擔(dān)保嗎？如果沒有,能發(fā)出去嗎？即使以行政力量幫助企業(yè)把債發(fā)出去,還債資金從哪來？此外,如果地方政府缺乏保障房建設(shè)的監(jiān)督制約,很可能導(dǎo)致保障房建設(shè)募集的資金被挪用�！股虾Ｒ拙臃康禺a(chǎn)研究院綜合研究部部長(zhǎng)楊紅旭在接受本報(bào)采訪時(shí),對(duì)保障房企業(yè)債感到擔(dān)憂。
中歐國(guó)際工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)教授許小年說:「發(fā)改委允許地方發(fā)行企業(yè)債融資建保障房,意味著清理地方政府融資平臺(tái)的工作尚未開始就已結(jié)束,地方政府債務(wù)將繼續(xù)膨脹。債務(wù)危機(jī)被推遲,但不會(huì)因此消失,而是以更大的規(guī)模爆發(fā)。」這些擔(dān)心并非杞人憂天。廣東省住建廳一位不愿透露姓名的負(fù)責(zé)人向本報(bào)記者提及,發(fā)改委6月下旬下發(fā)通知后,他就聽說有數(shù)家內(nèi)地地方政府的債務(wù)融資企業(yè)立即更換了募投項(xiàng)目,裝入保障房項(xiàng)目做成保障房企業(yè)債。而且,盡管發(fā)改委強(qiáng)調(diào)各地要加強(qiáng)對(duì)發(fā)行人密集資金使用方向的引導(dǎo)和監(jiān)督,實(shí)際上卻缺乏相關(guān)的明文細(xì)則。為緩解資金困境,大多數(shù)地方政府也想方設(shè)法調(diào)動(dòng)開發(fā)商的參與熱情。例如廣州在住宅用地的競(jìng)價(jià)中設(shè)定了一個(gè)最高價(jià),達(dá)到這個(gè)價(jià)格之后將不再上漲,哪家企業(yè)愿意無償建設(shè)更多的保障房和公共配套,這塊地就歸誰。這當(dāng)然比其他一些城市在出讓土地時(shí)強(qiáng)行向開發(fā)商捆綁土地面積5%至10%的保障房配建看上去要文明一些,但依然是一種違背市場(chǎng)原則的方式。香港大學(xué)中國(guó)發(fā)展國(guó)際研究中心主任趙曉斌就指出,這種方式推動(dòng)了內(nèi)地保障房建設(shè)的進(jìn)度,但終歸是「錯(cuò)誤機(jī)制下的錯(cuò)誤政策」。他表示:「政府不堅(jiān)持市場(chǎng)原則搞保障房『大躍進(jìn)』的結(jié)果,不是公共利益受損,就是變成了個(gè)人腐敗的溫床。中國(guó)高鐵的『速度之殤』必須引以為戒。」