為基金業(yè)謀利？投資者被忽視？做“老鼠倉”更便利？
　　2004年6月1日，《中華人民共和國證券投資基金法》（下稱“《基金法》”）實(shí)施。今年6月26日，十一屆全國人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議初次審議了《中華人民共和國證券投資基金法（修訂草案）》（下稱“《修訂草案》”），并于7月6日在中國人大網(wǎng)全文公布，向社會(huì)公開征求意見，意見征集截止日期到8月5日。
　　在中國基金行業(yè)邁入第十三個(gè)年頭時(shí)，終于迎來了立法的重大修訂。然而，《修訂草案》甫一公布，便引發(fā)了一場(chǎng)爭(zhēng)論。
　　對(duì)于該法正式出臺(tái)的時(shí)間，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪多位業(yè)內(nèi)人士，普遍預(yù)計(jì)“會(huì)很快”，最晚也會(huì)在明年上半年出臺(tái)。
　　參與《基金法》修訂的唯一法律學(xué)者、中國政法大學(xué)教授李曙光對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》介紹說：“按照我國的立法程序，應(yīng)經(jīng)過‘三讀’。目前該草案已經(jīng)通過一讀，在8月份應(yīng)可完成二讀，如果需要在本屆人大期內(nèi)完成該法，最快可能在10月份出臺(tái)。雖然目前對(duì)草案存在的爭(zhēng)議很多，修訂小組會(huì)進(jìn)一步針對(duì)這些意見做深入調(diào)研，但大改的可能性不大�！�
　　大成律師事務(wù)所律師邱锫對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》分析稱：“按照以往法律法規(guī)的修改，沒有特殊爭(zhēng)議的，在修改意見稿公布征求意見一年到一年半左右，就可以通過最終修改意見并實(shí)施�！毙掳妗痘�金法》大概在明年上半年前就會(huì)出臺(tái)。
　　瑞盈財(cái)富研究部總監(jiān)孫翔向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》指出，樂觀地估計(jì)，新《基金法》應(yīng)該在明年出臺(tái)。“在征求意見期間，如果爭(zhēng)議較大，修改意見比較多，也許會(huì)推遲征求意見期。從審議通過到正式實(shí)施也需要一定的時(shí)間。樂觀估計(jì)今年能夠出臺(tái)已經(jīng)算比較順利的了，如果稍不順，很可能就要拖到明年出臺(tái)�！�

　　你對(duì)此次修訂滿意嗎？

　　與《修訂草案》同時(shí)發(fā)布的還有關(guān)于此次修訂的說明，該說明稱，現(xiàn)行《基金法》的部分規(guī)定已不能完全適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展新形勢(shì)和基金監(jiān)管的需要，主要表現(xiàn)在：一是非公開募集基金缺乏法律規(guī)定。二是基金治理結(jié)構(gòu)不健全，投資者權(quán)益保護(hù)力度不足。三是基金的行政管制和運(yùn)作限制過嚴(yán)，制約基金市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和活力發(fā)揮。
　　盡管此次修訂做了比較全面的考慮，但在《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪了解中，大致出現(xiàn)了兩種截然不同的評(píng)價(jià)：一種是站在基金行業(yè)本身發(fā)展來看，從業(yè)者普遍認(rèn)為，這部法律可以為當(dāng)前基金行業(yè)“松綁”，打破“制度束縛”以推動(dòng)基金業(yè)發(fā)展；另一種是站在中小投資者角度，認(rèn)為《修訂草案》出發(fā)點(diǎn)就是錯(cuò)誤的，該草案不足以保護(hù)中小投資者，更像是為利益集體謀利。

　　基金業(yè)：轉(zhuǎn)型的信號(hào)

　　華安基金為《中國經(jīng)濟(jì)周刊》分析了《修訂草案》的五大亮點(diǎn)：1.基金公開募集由核準(zhǔn)制變?yōu)樽��?cè)制，基金發(fā)行的市場(chǎng)化改革再進(jìn)一步；2.新增基金組織形式引入理事會(huì)型和無限責(zé)任型基金，賦予投資者更多選擇，強(qiáng)化對(duì)基金管理人的監(jiān)督和約束；3.私募納入監(jiān)管并在符合條件經(jīng)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)后發(fā)行公募產(chǎn)品，基金未來面臨私募的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)；4.降低了基金持有人大會(huì)的條件；5.允許從業(yè)人員證券投資等。
　　在基金組織形式方面，本次修訂引入理事會(huì)型和無限責(zé)任型基金，并修改完善基金份額持有人大會(huì)的規(guī)定，促進(jìn)其作用發(fā)揮。邱锫認(rèn)為，“針對(duì)基金份額持有人召集難度大、發(fā)揮作用難的問題，適當(dāng)降低持有人大會(huì)召開的門檻，將持有人出席人數(shù)從50%調(diào)整為1/3，并引入二次召集大會(huì)制度。這些舉措有利于保護(hù)基民的利益�！�
　　孫翔認(rèn)為，現(xiàn)行《基金法》規(guī)定，基金公司主要股東僅限于金融機(jī)構(gòu)，由此形成了目前基金公司主要發(fā)起股東為銀行、券商和信托公司的局面；而《修訂草案》降低基金公司發(fā)起股東的門檻，就是要促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，將審核重點(diǎn)放在股東和高管人員的誠信記錄及專業(yè)履歷方面。
　　好買基金投資總監(jiān)樂嘉慶表示，“這部草案的出臺(tái)，將會(huì)是基金行業(yè)轉(zhuǎn)型的信號(hào)。行業(yè)人士稱之為《轉(zhuǎn)型的簽約書》�！�
　　華安基金方面對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示：“草案中的修訂幅度雖不如預(yù)期，但既有修訂足以對(duì)資產(chǎn)管理行業(yè)產(chǎn)生重要影響，相信對(duì)于公募基金行業(yè)發(fā)展有積極的促進(jìn)作用。”

　　投資者：沒有前瞻，反而倒退

　　否定者認(rèn)為，《修訂草案》并沒有兼顧基金持有人的利益，在保護(hù)投資者利益方面進(jìn)展較小，甚至倒退。
　　有不愿具名國內(nèi)某證券公司首席顧問對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》直言：“這是一部完全脫離中國具體經(jīng)濟(jì)環(huán)境的，片面遵循國際化規(guī)則的草案。眼下，建立基金行業(yè)道德，制定規(guī)范的行業(yè)氛圍才是重中之重�！痘�金法》應(yīng)該更多強(qiáng)調(diào)處罰的措施，甚至法律的制裁辦法。”
　　“‘還不會(huì)爬就想跑’的想法是這份草案制定的最本質(zhì)問題。”上述人士對(duì)指出，“現(xiàn)在中國基金市場(chǎng)相對(duì)而言，各種操縱價(jià)格變動(dòng)、修改價(jià)格體系的情況相當(dāng)多，《基金法》應(yīng)該提高它自身的震懾力，對(duì)這種不正當(dāng)?shù)牟僮鬟M(jìn)行嚴(yán)厲的打擊。不是說出臺(tái)一個(gè)‘應(yīng)該’如何做的法案，而是要制定出‘必須’如何操作的法案。”
　　上海證券基金評(píng)價(jià)研究中心副總經(jīng)理李艷對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“這一草案太過于注重（應(yīng)對(duì)）當(dāng)前市場(chǎng)的變化，可能缺少了前瞻性，希望能更多地考慮今后市場(chǎng)的變化，以及未來基金市場(chǎng)的規(guī)劃。以此作為準(zhǔn)心去制定和實(shí)施新的基金法，這樣可能可以更有效地管理基金行業(yè)。”

　　能否堵住老鼠倉？

　　屢禁不止的“老鼠倉”，一直是基金行業(yè)的頑疾。本次《修訂草案》第十九條指出，基金管理人的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員和其他從業(yè)人員，其本人、配偶、利害關(guān)系人進(jìn)行證券投資，應(yīng)當(dāng)事先向基金管理人申報(bào)，并不得與基金份額持有人發(fā)生利益沖突。基金管理人應(yīng)當(dāng)建立前款規(guī)定人員進(jìn)行證券投資的申報(bào)、登記、審查、處置等管理制度。

　　利益輸送更加便利

　　雖然這些規(guī)定強(qiáng)化了對(duì)基金管理人的監(jiān)督，完善了基金的激勵(lì)和約束機(jī)制，但有媒體分析指出，《修訂草案》中暗藏兩大值得警惕的“陷阱”：一是第十四條，允許基金公司從事“投資顧問”業(yè)務(wù)；二是第八十六條，允許基金買賣重大關(guān)聯(lián)方的股票。這兩條規(guī)定都容易為基金公司從事“老鼠倉”和進(jìn)行利益輸送創(chuàng)造便利。
　　上海證券基金評(píng)價(jià)研究中心副總經(jīng)理李艷認(rèn)為：“這項(xiàng)草案的實(shí)施可能意味著基金行業(yè)一些之前不被認(rèn)可的行為合法化，同時(shí)這項(xiàng)規(guī)定可能對(duì)基金管理人有更高的要求，在政府監(jiān)管時(shí)可能會(huì)加大監(jiān)管方面的難度，從而減少了對(duì)行業(yè)本身投注的精力。”
　　據(jù)本刊了解，在基金法修訂過程中，多數(shù)意見對(duì)基金經(jīng)理炒股提出采取“疏”與“堵”兩種解決手段：一方面適當(dāng)放開基金從業(yè)人員投資股票、債券、封閉式基金、可轉(zhuǎn)債、未上市股權(quán)及股指期貨等金融衍生品，基金經(jīng)理等投資人員的投資行為還應(yīng)依法公開披露；另一方面，強(qiáng)化基金從業(yè)人員的誠信義務(wù)，禁止基金從業(yè)人員從事背信行為及與基金和基金持有人利益相沖突的行為，否則予以嚴(yán)厲處罰。

　　堵不如疏

　　大成律師事務(wù)所律師張戰(zhàn)民認(rèn)為：“對(duì)基金從業(yè)人員買賣證券限制的放松，是必然的趨勢(shì)。在以往的強(qiáng)制限制的規(guī)定下，并沒有有效地達(dá)到管理的目的，反而出現(xiàn)了各種規(guī)避法律的形式，與其‘堵’還不如‘疏’，讓這些交易行為透明公開，反而更容易管理，而作為基金從業(yè)人員，有了合法的選擇，其行為反而會(huì)更規(guī)范。據(jù)此，我認(rèn)為老鼠倉不但不會(huì)多，反而會(huì)逐漸減少。”
　　該所律師陳文君也認(rèn)為：“基金從業(yè)人員的投資陽光化，不會(huì)導(dǎo)致老鼠倉的增多�！钡�他同時(shí)提醒：“關(guān)于基金從業(yè)人員投資的信息披露制度必須跟上，一方面做到從業(yè)人員的分級(jí)，即不同崗位的限制應(yīng)該是不一樣的，辦公室行政人員、銷售人員、不接觸資金業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)人員、IT人員以及操盤人員的標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的；另一方面，從業(yè)人員有一個(gè)客觀的標(biāo)準(zhǔn)作為投資的邊界。這些工作是需要通過外部的立法和內(nèi)部的控制制度進(jìn)一步細(xì)化的�！�
　　好買基金的樂嘉慶認(rèn)為“老鼠倉”是很難避免的事情，“對(duì)待這個(gè)事情，與其一棍子打死，不如將其解放出來，加入管理機(jī)制，制定出合理的監(jiān)管方式更具有時(shí)效性。比如，從業(yè)者購買基金需上報(bào)申請(qǐng)等等。這樣很大程度上促進(jìn)了基金市場(chǎng)，也可以很好地得到管理。”

　　三讀

　　指立法和審議議案所經(jīng)過的3個(gè)程序，在我國實(shí)施的三審制中，一審是聽取提案人對(duì)法律草案的說明，進(jìn)行初步審議；二審是在委員們對(duì)法律草案進(jìn)行充分調(diào)查研究后，圍繞法律草案的重點(diǎn)、難點(diǎn)和分歧意見，進(jìn)行深入審議；三審是在專門委員會(huì)根據(jù)委員們的審議意見對(duì)法律草案進(jìn)行修改并提出審議結(jié)果報(bào)告的基礎(chǔ)上再做審議，若意見比較統(tǒng)一，即交付表決。

　　爭(zhēng)議“專業(yè)人士持股”

　　大成律師事務(wù)所的邱锫律師認(rèn)為，“從這一制度的本意來說，是為了增強(qiáng)基金投資及管理的專業(yè)性，保證基金運(yùn)營的專業(yè)性和合理性。但是股權(quán)鼓勵(lì)對(duì)股權(quán)較疏散的基金公司或小基金公司較可行，大型基金公司實(shí)施難度較大，艱難主要在股東層面，只有小基金公司、新基金公司為吸引人才，采用股權(quán)鼓勵(lì)辦法。此外，如果盲目地實(shí)施專業(yè)人員持股，在專業(yè)人員無法達(dá)到預(yù)期效果時(shí)，有可能導(dǎo)致基金管理成本的增加，損害投資方的利益�！�
　　瑞盈財(cái)富研究部總監(jiān)孫翔也認(rèn)為，專業(yè)人士持股，“利益相關(guān)方之間的關(guān)聯(lián)交易可能有抬頭趨勢(shì)，導(dǎo)致違規(guī)操作等。另外，持股人士資產(chǎn)可能會(huì)有一個(gè)較大的提高，這對(duì)于行業(yè)收入差距的擴(kuò)大可能起到推波助瀾的作用。”

　　爭(zhēng)議“私募納入監(jiān)管”

　　瑞盈財(cái)富研究部總監(jiān)孫翔分析稱：非公開募集基金納入監(jiān)管，在制度設(shè)計(jì)上與公募基金有著非常明顯的區(qū)別。比如，對(duì)公募基金管理人實(shí)行“審核制”，私募基金管理人則為“注冊(cè)制”；在基金募集方面，公募基金為“注冊(cè)制”，私募基金則進(jìn)一步放松管制，實(shí)行“備案制”；在投資者準(zhǔn)入方面，私募基金更為嚴(yán)格，募集對(duì)象限定于符合一定條件的合格投資者，募集方式上限定于非公開方式，不得采用任何公開方式宣傳推介。
　　孫翔認(rèn)為：這種制度安排，更多地體現(xiàn)了相關(guān)當(dāng)事人的意思自治和行業(yè)自律，可以盡量減少行政監(jiān)管介入，將監(jiān)管資源更多地配備在公募基金的規(guī)范管理上，這與目前境外市場(chǎng)對(duì)私募基金的監(jiān)管理念和趨勢(shì)大體一致。
　　大成律師事務(wù)所律師陳文君則認(rèn)為，“雖然今后私募基金將會(huì)受到更多的監(jiān)管，運(yùn)作方式將更加規(guī)范，更加透明，但基于該法，對(duì)私募基金的約束會(huì)增加，備案、審批等程序加大了私募的運(yùn)行成本，使得私募基金的運(yùn)作更加困難。”

    《基金法》

    修訂參與者、中國政法大學(xué)教授 李曙光

    李曙光認(rèn)為，《修訂草案》中增加了基金組織形式，即在現(xiàn)行契約型基金的基礎(chǔ)上，引入了理事會(huì)型和無限責(zé)任型基金。而“契約型”基金的提法在舊法中就不應(yīng)該有所規(guī)定，因?yàn)樗�有的市�?chǎng)活動(dòng)都是建立在“契約型”的基礎(chǔ)之上，這樣的規(guī)定是“多此一舉”。而在后來的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，目前基金組織形式中將基民的利益忽略了，投資者缺乏意志表達(dá)機(jī)制——基金份額持有人大會(huì)召集難度較大、作用發(fā)揮受限，難以形成對(duì)基金管理人的有效監(jiān)督和制約。因此本次修訂對(duì)原來立法的不足做了針對(duì)性的調(diào)整，但這對(duì)于立法本身是“另一個(gè)層面的問題”。
　　李曙光表示，“通過一部法律完全禁止‘老鼠倉’不現(xiàn)實(shí)，也做不到。但按照目前草案的規(guī)定，是利大于弊的。只有在今后的實(shí)踐中，可以依據(jù)證據(jù)治罪，形成經(jīng)典案例，法院才可據(jù)此來‘開藥治病’�！�