私募基金是否納入《基金法》？今年7月公開的《基金法》修訂草案“一讀稿”并沒有對(duì)這個(gè)問題給出清晰的信號(hào)，反而讓業(yè)界更為困惑。
所謂“一讀”，即全國人大常委會(huì)的首次審議。去年年初，《基金法》修訂草案曾公開向社會(huì)征求意見。彼時(shí)業(yè)界拿到的版本向著把私募基金納入《基金法》調(diào)整范圍邁出了重要一步——通過重新解釋“證券投資”的內(nèi)涵，從而覆蓋除了二級(jí)市場(chǎng)股票、債券之外的其他類型證券投資，甚至包括證券化的藝術(shù)品、紅酒等；基金組織形式的外延也被擴(kuò)大，除了契約型，還包括公司型、有限合伙型等。
然而這些內(nèi)容在上述“一讀稿”中卻不復(fù)存在。按照參與《基金法》修訂案起草工作的全國人大財(cái)經(jīng)委法案室主任朱少平的說法，采取公司制或者有限合伙方式成立的私募股權(quán)基金（PE），以及采取信托方式的“陽光私募”都“不直接納入《基金法》”。這兩類投資工具正是在我國被稱作“私募基金”的最主要的兩種形式。
監(jiān)管權(quán)之爭(zhēng)隱現(xiàn)
朱少平近日以《基金法修訂不改變當(dāng)前基金業(yè)管理體制》為題在媒體撰文，詳細(xì)解釋了“一讀稿”的變化。這篇文章與朱少平此前在公開場(chǎng)合就《基金法》修訂工作的發(fā)言相比，有著顯著的區(qū)別。他不再提及“證券投資”的范圍，而是多次提到“管理體制”。由于私募股權(quán)基金和陽光信托在“一讀稿”中都不納入《基金法》，“不改變當(dāng)前的管理體制”，朱少平認(rèn)為修法的難度“并不太大”。
按照“當(dāng)前的管理體制”，私募股權(quán)基金并未正式納入國務(wù)院監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍，但已經(jīng)試行在發(fā)改委備案，另外地方金融辦對(duì)當(dāng)?shù)刈?cè)的私募股權(quán)基金業(yè)承擔(dān)一些引導(dǎo)和服務(wù)工作。事實(shí)上，發(fā)改委曾針對(duì)股權(quán)基金的一個(gè)分支——?jiǎng)?chuàng)業(yè)投資基金出臺(tái)過一個(gè)暫行管理辦法，在當(dāng)前涉及私募股權(quán)基金具體投資行為的產(chǎn)業(yè)政策有直接的話語權(quán)，甚至在相關(guān)的稅收和外匯管理問題上，發(fā)改委也與其他部委保持著密切的溝通。
而習(xí)慣上所稱的“陽光私募”，本質(zhì)上是投資二級(jí)市場(chǎng)股票和債券的資金信托，屬于銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍。朱少平表示，雖然“陽光私募”與傳統(tǒng)意義上的契約型基金非常類似（同為信托關(guān)系），但是“因?yàn)轶w制不同，也不直接納入《基金法》中”。
由此可以看出，《基金法》修訂案一讀稿在很大程度上否定了之前征求意見版本的立法精神，對(duì)現(xiàn)有的“管理體制”作出了讓步。而《基金法》修訂未能做到的擴(kuò)大監(jiān)管范疇的嘗試，卻在相關(guān)部委的部門規(guī)章中得到了更具體的體現(xiàn)。
值得注意的是，證監(jiān)會(huì)近期在一輪史無前例的改革創(chuàng)新中，對(duì)證券公司和基金公司資產(chǎn)管理產(chǎn)品的投資范圍進(jìn)行了相當(dāng)大幅度的松綁。證券公司的資管產(chǎn)品原本就是私募類型，投資者人數(shù)不超過200人�；鸸井�(dāng)前的產(chǎn)品則主要是公開募集的證券投資基金，這類產(chǎn)品正是現(xiàn)行《基金法》主要調(diào)整的對(duì)象。
近年來，證監(jiān)會(huì)已經(jīng)允許基金公司大量嘗試私募產(chǎn)品（專戶理財(cái)產(chǎn)品，包括“一對(duì)一”和“一對(duì)多”兩大類專戶）；通過修改《證券投資基金管理公司管理辦法》這一證監(jiān)會(huì)的部門規(guī)章，證監(jiān)會(huì)進(jìn)一步對(duì)基金公司放開了除了二級(jí)市場(chǎng)股票和債券之外的未上市的股權(quán)、債券和收益權(quán)，甚至是房地產(chǎn)等實(shí)物資產(chǎn)。
“新的監(jiān)管領(lǐng)域?qū)ψC監(jiān)會(huì)本身的確是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)�！贬槍�(duì)基金公司投資范圍的放開，證監(jiān)會(huì)基金部一位人士此前對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者如此表示。他還認(rèn)為，未來基金公司自身也會(huì)有分化，有的公司可能會(huì)繼續(xù)在公募行業(yè)做大做強(qiáng)，成為像富達(dá)基金這樣的單純做公開市場(chǎng)股票投資的共同基金公司；也會(huì)有相當(dāng)一部公司專注于自己擅長(zhǎng)的“另類投資”領(lǐng)域。
變數(shù)猶存
目前《基金法》修訂草案僅僅是“一讀”，變數(shù)還非常大。
“一讀稿”中除了契約型基金之外，新增了“理事會(huì)型”和“無限責(zé)任型”，去除了“公司型”和“有限合伙型”。但無論“理事會(huì)型”和“無限責(zé)任型”，都不是當(dāng)前主流的基金組成方式，甚至并不存在。朱少平將其解釋為“做增量”，即按照新的方式組織的基金，都可以納入《基金法》。
這樣做，當(dāng)然也就對(duì)現(xiàn)行的管理體制沖擊最小。
朱少平稱，有意見認(rèn)為這部分機(jī)構(gòu)及其投資活動(dòng)依據(jù)公司法、合伙企業(yè)法進(jìn)行工商注冊(cè)及運(yùn)作即可，不必納入《基金法》。但也有人認(rèn)為其資金募集和對(duì)外投資行為實(shí)質(zhì)上仍是募集資金交由專業(yè)機(jī)構(gòu)管理和投資，實(shí)踐中也往往不嚴(yán)格按照公司法、合伙企業(yè)法運(yùn)作。如果僅因其不稱“基金”就不納入調(diào)整范圍，這將難以通過修改法律規(guī)范其募集和運(yùn)作，在實(shí)踐中也容易發(fā)生監(jiān)管套利行為，不利于非公開募集基金行業(yè)規(guī)范發(fā)展。
到底是重“形式”還是重“實(shí)質(zhì)”，這是接下來的《基金法》修訂工作必須要解決的問題。