進入2013年，9.3萬億地方政府融資平臺貸款的安危仍然是懸在銀行頭頂的達摩克利斯之劍。
3月12日，本報記者獨家獲悉，銀監(jiān)會已經內部下發(fā)了《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》(討論稿)，除重申地方政府融資平臺貸款要“控制總量”外，該文還明確提出“隔離風險”的監(jiān)管思路——要求監(jiān)管部門和各家銀行均要建立包括銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據、短期融資券、信托計劃、理財產品等在內的全口徑融資平臺負債統計制度。
一位監(jiān)管人士透露，最引人注目的是，銀監(jiān)會首次明確提出，金融機構應審慎持有融資平臺債券，防范融資平臺變相融資。
討論稿中，銀監(jiān)會要求各銀行應將購買持有融資平臺發(fā)行債券的審批權限上收至總行，同時“各銀行不得為融資平臺發(fā)行債券提供擔保�！�
“這與年初四部委聯合出臺的463號文精神是高度一致的�！鄙鲜霰O(jiān)管人士如是說。
所謂463號文，即財政部聯合多部委出臺的《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，該文件對2012年以來愈演愈烈的平臺公司借助信托、租賃、保險機構的表外融資行為明令禁止。
3月12日，一位江蘇監(jiān)管機構人士告訴記者，463號文出臺后，蘇南某地區(qū)政府融資平臺通過信托計劃融資成功的只有一單，“被否決掉好幾單”。
“2013年一方面要關注政府信用與債務擴張風險，另一方面也要關注政府財政增速收縮的風險�！�3月10日，中誠信執(zhí)行副總裁閻衍告訴記者。
年初統一制定地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管指導意見，已經成為銀監(jiān)會近幾年來的工作重點，其中廣為人知的便是旨在實現平臺貸款降舊控新的2012年銀監(jiān)發(fā)12號文。
總量控制雙紅線：對抗城鎮(zhèn)化投資沖動
上述討論稿大抵定下了2013年政府融資平臺監(jiān)管思路——“控制總量、優(yōu)化結構、隔離風險、明晰職責”，即以政策不變?yōu)榛{，以降舊控新為重點，以風險緩釋為目標。
3月7日，銀監(jiān)會主席尚福林透露，目前地方融資平臺貸款規(guī)模為9.3萬億，兩年只增長了2%，總量規(guī)模得到了控制。
不過，外松內緊，面對換屆之年投資擴張沖動的地方政府，銀監(jiān)會平臺貸款總量控制任務的壓力依舊很大。
上述討論稿，銀監(jiān)會重申平臺貸款總量控制的底線不能動，并在2012年12號文的基礎上，再次劃出兩條紅線：其一，控制平臺貸款總量，各銀行在年度信貸計劃安排上不得新增融資平臺貸款規(guī)模，融資平臺貸款余額較2011年末不得增加；其二，控制平臺貸款占比。各銀行應嚴格控制融資平臺貸款占全部人民幣貸款的比重，確保該占比不超過本行2012年末的水平，切實防止銀行信貸資產在融資平臺領域的過度集中。
不過，對于玩慣了數字游戲的中國銀行(2.93,-0.02,-0.68%)業(yè)而言，這又像一出掩耳盜鈴的劇目。今年1月份以來，中國銀行體系信貸沖動再次高漲，“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略引發(fā)了地方政府新一輪投資沖動。
據本報記者調查，目前包括工、農、中、建、國開行在內的五家大型銀行近期相繼出臺了城鎮(zhèn)化及配套建設相關的融資支持計劃，1-2月份近1.7萬億的新增貸款，相當部分投向了城鎮(zhèn)化概念相關的基礎建設領域。
“無論貸款還是債券融資，各地政府有關城鎮(zhèn)化投資計劃，背后都是‘類政府融資平臺’和‘準政府融資平臺’�！币晃坏胤姐y監(jiān)局人士分析稱，很多此類平臺尚未納入銀監(jiān)會動態(tài)監(jiān)測的平臺范圍內。
各家銀行競相宣稱融資平臺貸款余額及占比逐年下降的背后，監(jiān)管機構內部卻曾發(fā)出多次警示，去年下半年以來，隨著基建投資趨向活躍，“少數銀行平臺貸款不降反升，平臺貸款總量控制的壓力較大�！�
一句話，銀監(jiān)會重點監(jiān)測監(jiān)管的融資平臺名單之外，還有名目繁多的新成立政府融資平臺和“類平臺”。
“平臺層級+資產負債率”雙差異化管理
過去一年，中國縣區(qū)級地方政府融資平臺在資本市場的擴容令人矚目。
閻衍表示，2012年地級市以下發(fā)行人占比提升，縣級市主體級別較為集中。
“2012年以來，共有70個縣級市的平臺發(fā)行過債券，實際融資規(guī)模達到1708.5億元。級別從A+到AA+不等，但主體級別為A+和AA+的縣級市分別僅有3個和1個，大部分主要集中在AA�！遍愌苷f。
不過，2013年，對于區(qū)縣級平臺的膨脹，監(jiān)管機構或采取更為審慎的監(jiān)管態(tài)度：銀監(jiān)會將拿出一套“有保有壓”——層級差異化管理+資產負債率差異化管理——的新辦法。
上述地方銀監(jiān)局人士解釋道，該辦法簡單說，就是要提升省級融資平臺(包含大連、寧波、廈門、青島、深圳等計劃單列市平臺，下同)保障性住房以及國家重點在建續(xù)建項目合理資金需求的支持力度，壓縮縣區(qū)級平臺及高資產負債率平臺的貸款規(guī)模。
因此，所謂平臺層級差異化管理，也按照省級、市級、縣區(qū)級平臺進行分級區(qū)別對待，即各銀行應充分考慮融資平臺管理水平和償債能力，新增貸款應主要支持符合條件的省級融資平臺和國家重點在建續(xù)建項目的合理融資需求；市級平臺新增貸款應主要用于支持省會城市設立的平臺；對財政收入較低、負債水平較高的非省會城市的地市級平臺以及各地區(qū)縣級平臺，應減少貸款發(fā)放，加大清收力度。
“各銀行要確保省級平臺貸款占比不低于上年水平，縣、區(qū)級平臺貸款占比不高于上年水平�！鄙鲜霰O(jiān)管人士補充道。
監(jiān)管新政策背后，恰是部分地級市地方本級一般預算收入增長緩慢，實際可支配財力下降，財政實力對償債保障有所下降。
“城投債發(fā)行人資質下移，應關注發(fā)行人較為集中的地方政府以及中西部平臺公司�！遍愌芨嬖V記者。
此外，銀監(jiān)會還將實施平臺資產負債率差異化管理，以70%資產負債率紅線為界，各銀行今后要控制高資產負債率平臺的貸款比例，對資產負債率高于70%的平臺發(fā)放的貸款，在全部平臺貸款中占比不得超過35%；對資產負債率高于80%的平臺貸款，要逐步壓縮，不得新增，確保其在全部平臺貸款中占比不得超過15%。
醞釀9.3萬億平臺貸層級差異化管理 銀監(jiān)會警示融資平臺債券持有風險
正如前文所述，2012年，在平臺貸款嚴格控制新增的大背景下，地方政府融資平臺包括城投債、基建信托、租賃、保險投資計劃等在內表外融資方式大大擴容。
從2012年二季度監(jiān)管工作會議開始，銀監(jiān)會便多次強調，一是要嚴厲打擊違法政策以各種名目“繞道”進入平臺的貸款，要求必須加以清收；二是，要全方位掌握平臺通過債券、信托等途徑融資的情況，科學預測其償債能力，防止過度授信和多頭授信。
此番討論稿再度明確要建立全口徑融資平臺負債統計制度，討論稿提出，監(jiān)管部門和各銀行均要建立包括銀行貸款、企業(yè)債券、中票短融、信托計劃、理財產品等方式在內的全口徑融資平臺負債統計制度。
“在此基礎上，各家銀行要統籌考慮融資平臺總負債規(guī)模與其償債能力的匹配程度，加強對融資平臺的全面風險管理�！庇懻摳宸Q。
而對于近幾年，平臺公司頻頻通過發(fā)行中票、短融、企業(yè)債“以債替貸”的方式，此番銀監(jiān)會更加明確要求各銀行將購買持有融資平臺發(fā)行債券的審批權限上收至總行，并參照新增融資平臺貸款條件制度相應的融資平臺債券管理制度，實行總行統一授信、全口徑監(jiān)控和逐筆審批。
閻衍介紹，目前，平臺公司發(fā)行中票替代銀行貸款，發(fā)行短融解決短期流動性，發(fā)行企業(yè)債配合地方穩(wěn)增長的大項目融資，“借新還舊”較多，融資渠道較為通暢。
“大部分城投債為銀行業(yè)金融機構持有，特別是部分城投債由于市場認可度不高，導致承銷銀行被動持券，這使得平臺風險仍大量留在銀行體系內，并未得到有效分散，銀行的實際風險敞口上升�！痹阢y監(jiān)會人士看來，這恰是風險所在。
據中誠信測算，城投債規(guī)模只占地方政府融資平臺債務規(guī)模的7%左右，除了表外融資大受限制外，銀監(jiān)會還強調防范融資平臺變相融資。
文件規(guī)定，應繼續(xù)嚴格執(zhí)行“名單制”管理制度，各銀行不得對未納入“名單制”管理的經濟實體(含2013年內新設融資平臺)發(fā)放任何形式的，由財政性資金承擔直接或間接還款責任的貸款。
這一點延續(xù)了463號文對于平臺違規(guī)擔保、違規(guī)注資等命令。
六大新增六大投放
“各地換屆后會有一些新的發(fā)展思路和舉措，在地方新增財力有限的情況下，籌資壓力可能會傳導到銀行，原有地方債務的償還意愿可能減弱�！鄙鲜龅胤姐y監(jiān)局人士如是表達了他的擔憂。
對于償付高峰期的到來，銀監(jiān)會重申要制定到期貸款還款方案——對于今年到期的融資平臺貸款，各銀行要與融資平臺、地方政府制定詳細的還款方案，逐筆明確還款日期、還款金額和償債資金來源，并于今年4月15日前上報各銀監(jiān)局和各銀行總行。
同時，總量控制紅線背后，銀監(jiān)會也擬定了嚴控新增的六大條件，包括不存在將公益性資產和不符合規(guī)定的儲備土地作為資本注入的現象；借款人為企業(yè)法人的，其償債資金來源中不包括儲備土地預期出讓收入，且未按照政府授權承擔土地儲備只能和進行土地儲備融資；現金流全覆蓋；抵押擔保符合現行規(guī)定等等。
“基本為463號文的細化�！鄙鲜龅胤奖O(jiān)管人士就此討論稿如是點評。
在貸款投向上，也主要為六大方面：一是符合《公路法》的收費公路項目；二是國務院審批或核準通過且資本金到位的重大項目；三是列入國土資源部名錄的土地儲備機構的土地儲備貸款；四是公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造的保障性住房建設項目；五是農發(fā)行支持且符合中央政策的農田水利類項目；六則是工程進度達到60%以上，且現金流測算達到全覆蓋的在建項目。
其中最值得關注的是，經濟適用房已不再屬于保障性住房建設項目融資支持方向。