地方債重壓，土地財(cái)政撐不住了
近期，國(guó)家審計(jì)署公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示：18個(gè)省會(huì)和直轄市，有17個(gè)承諾以土地出讓收入來(lái)償債，比例高達(dá)95%。2012年6000億的土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。
雖然國(guó)家審計(jì)署在6月10日公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》(下稱“《審計(jì)結(jié)果》”)中談到土地財(cái)政時(shí)言簡(jiǎn)意賅，但與2010年審計(jì)署對(duì)全國(guó)地方債的全面審計(jì)對(duì)比，最新數(shù)據(jù)表明了幾個(gè)現(xiàn)實(shí)：2010年底，政府性債務(wù)大約有40%要靠土地收益來(lái)償還，而現(xiàn)在，部分地區(qū)這一比例已經(jīng)超過(guò)一半，地方政府債務(wù)償還高度依賴于土地收益;但與此同時(shí)，土地出讓收入增幅在下降，部分地方政府的土地收入越來(lái)越不能滿足償債需求，償債壓力正進(jìn)一步加大。
市場(chǎng)分析人士指出，盡管土地財(cái)政成了地方債的救命稻草，由此也使得高房?jī)r(jià)居高不下、泡沫難破，但土地財(cái)政模式正逐漸進(jìn)入低潮，地方債危機(jī)爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)日益加劇，而一旦地方不能根本開(kāi)源節(jié)流解決債務(wù)問(wèn)題，那么債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)恐將不再是一句空話了。
抽樣調(diào)查95%省會(huì)、直轄市靠土地償債
《審計(jì)結(jié)果》雖然不是我國(guó)地方債的全貌，但該審計(jì)調(diào)查抽取樣本為15個(gè)省、3個(gè)直轄市本級(jí)及其所屬的15個(gè)省會(huì)城市本級(jí)、3個(gè)市轄區(qū)，覆蓋了全國(guó)一半以上的省級(jí)地區(qū)和省會(huì)城市，采集樣本較廣泛，具有代表性。
審計(jì)署“抽查”發(fā)現(xiàn)，部分地方以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額增長(zhǎng)。2012年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%，比2010年增長(zhǎng)1183.97億元，占比提高3.61個(gè)百分點(diǎn)。換言之，不少地方都以土地出讓收入來(lái)償債。
值得警惕的是，審計(jì)報(bào)告中的18個(gè)省會(huì)和直轄市，有17個(gè)承諾以土地出讓收入來(lái)償債，比例高達(dá)95%。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，今年上半年，在樓市調(diào)控重壓之下，地方政府依然掀起了一輪賣(mài)地高潮，各地“地王”頻出，據(jù)知情人士透露，原因就在于部分地方政府償債壓力增大，而不得不多賣(mài)地。從宏觀面來(lái)看，最近幾年，土地出讓收入都占到了全國(guó)財(cái)政收入的1/4~1/3;而對(duì)于很多三四線城市而言，其土地出讓收入能占到地方財(cái)政的一半。
過(guò)度依賴土地財(cái)政使高房?jī)r(jià)更難破
這就是最近十余年來(lái)愈演愈烈的土地財(cái)政。有人稱之為美酒、有人稱之為毒藥，無(wú)論如何，土地財(cái)政已經(jīng)如滾雪球般越滾越大，從數(shù)年前的千億元級(jí)滾到了如今的3萬(wàn)億元級(jí)。
據(jù)國(guó)土資源部公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，2012年全國(guó)出讓國(guó)有建設(shè)用地面積32.28萬(wàn)公頃，出讓合同價(jià)款(即土地出讓總收入)2.69萬(wàn)億元，同比分別減少3.3%和14.7%。其中，招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓土地面積29.30萬(wàn)公頃，占出讓總面積的90.8%;出讓合同價(jià)款2.55萬(wàn)億元，占出讓合同總價(jià)款的94.8%。
上海易居房地產(chǎn)研究院研究員嚴(yán)躍進(jìn)向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，地方政府依賴土地財(cái)政，一是還債渠道過(guò)于狹窄，對(duì)于部分產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不順暢、地方財(cái)政收入機(jī)制不健全的地方，土地資源成為最后的一根救命稻草;二是目前土地收入較易獲得，由于地方政府是地方土地的唯一供給者，因此在獲取土地出讓金方面并非難事;三是目前對(duì)于地方債的運(yùn)作仍未成熟，地方政府容易鉆制度的漏洞，從而可以實(shí)現(xiàn)以土地收入作為償還擔(dān)保的目的。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員曹建海向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，一大半的債務(wù)要靠土地財(cái)政來(lái)償還，充分表明地方政府財(cái)政狀況已經(jīng)被土地財(cái)政綁架了，而這顯然給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了一系列不利影響。最典型的就是當(dāng)前房?jī)r(jià)泡沫越吹越大，但地方政府并沒(méi)有刺破泡沫的決心，結(jié)果房?jī)r(jià)越調(diào)越高。
近年來(lái)，中央屢次出手調(diào)控樓市，2008年甚至一度抑制住了房?jī)r(jià)上漲的勢(shì)頭，但2008年底，多個(gè)地方政府迅速出臺(tái)了一系列救市政策，分析人士指出，就是因?yàn)橥恋刎?cái)政作祟。
嚴(yán)躍進(jìn)指出，過(guò)于依賴土地財(cái)政，無(wú)疑會(huì)帶來(lái)一系列危害。第一，土地財(cái)政造成了地方政府的惰性和腐敗。在無(wú)需大的成本時(shí)，過(guò)于依賴土地收入，而不會(huì)在其他收入方面尋求突破。第二，地方政府會(huì)將自己逼入進(jìn)退兩難的境地。依靠土地財(cái)政固然能提高地方政府的收入，但是在目前控制房?jī)r(jià)與打壓地王的情況下，“面粉貴于面包”又會(huì)增加控制房?jī)r(jià)的難度。第三，土地財(cái)政滋生出的風(fēng)險(xiǎn)，最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁到普通老百姓身上。從地方政府到開(kāi)發(fā)商，再到普通百姓，實(shí)際上有環(huán)環(huán)相扣的利益關(guān)系。這種模式下，最終會(huì)肥了政府、便宜了開(kāi)發(fā)商，卻苦了百姓。
土地財(cái)政終有盡頭
盡管如此，受財(cái)稅體制和償還地方債等因素影響，從未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間來(lái)看，土地財(cái)政依然難以遏制，不少地方政府仍然會(huì)堅(jiān)持吃土地飯。記者采訪發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是從北京、上海等一線城市，還是三四線城市，均可發(fā)現(xiàn)地方政府依然不停地儲(chǔ)備土地。近年來(lái)，河南平墳事件、河北曲周鏟麥地事件等，均有地方政府收儲(chǔ)土地的影子。而且，相比于過(guò)去幾年，當(dāng)下中國(guó)最小的行政單位——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)地方政府，對(duì)土地的介入程度也越來(lái)越深。
一位業(yè)內(nèi)人士甚至指出，至少未來(lái)5年，土地財(cái)政難以退出。
但在另一方面，土地財(cái)政對(duì)于地方債的貢獻(xiàn)能力，卻未必越來(lái)越給力。
《審計(jì)結(jié)果》顯示，由于2012年土地出讓收入增幅下降，地方償債壓力加大：2012年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%，扣除成本性支出和按國(guó)家規(guī)定提取的各項(xiàng)收入后的可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。
數(shù)據(jù)說(shuō)明，上述地方政府2012年可支配土地出讓收入尚不足以償還其對(duì)應(yīng)債務(wù)，即“入不敷出”。
從全國(guó)層面來(lái)看，如果按照今年4月財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在博鰲亞洲論壇上的預(yù)測(cè)，目前，全國(guó)各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模預(yù)計(jì)超過(guò)20萬(wàn)億元。結(jié)合國(guó)家審計(jì)署公布的地方債融資渠道，即使按利率較低成本較小的銀行貸款來(lái)計(jì)算，則全國(guó)性的地方債僅一年利息支出就高達(dá)1.2萬(wàn)億元(按一年期貸款利率6%)。
據(jù)財(cái)政部最新公布的《2012年全國(guó)土地出讓收支情況》數(shù)據(jù)測(cè)算，2012年實(shí)際使用土地出讓收益接近6000億元。土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。
“事實(shí)上，很多地方并不是單純被地方債壓垮了，僅僅地方債的利息就壓垮了一些地方政府�！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)人士透露，近年來(lái)地方政府逐漸迎來(lái)償債高峰，在有些一二線城市，按正常節(jié)奏推地已經(jīng)不能滿足償還債務(wù)需要，而不得不多推出優(yōu)質(zhì)地塊，結(jié)果便是地王頻出。但是如果不能從根本上開(kāi)源節(jié)流，而賣(mài)地模式終有盡頭，屆時(shí)地方債將迎來(lái)巨大危機(jī)。
嚴(yán)躍進(jìn)表示，土地收入將越來(lái)越表現(xiàn)出兩個(gè)突出問(wèn)題：一、收入不夠。在如此龐大的地方債規(guī)模下，尤其是舊債償還期陸續(xù)到達(dá)時(shí)，當(dāng)前的土地收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足償還的胃口。二、土地出讓的收入機(jī)制不長(zhǎng)效。土地資源畢竟有限，同時(shí)城市規(guī)劃進(jìn)程也不允許無(wú)節(jié)制地開(kāi)發(fā)各類(lèi)土地，這樣土地收入終有枯竭的時(shí)候。
屆時(shí)，一些城市將有可能爆發(fā)債務(wù)危機(jī)。