黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。這是否意味著集體建設用地入市條件和國有建設用地完全一樣呢?學界的一項研究報告給出了否定的回答。該報告認為,集體建設用地使用權的流轉應規(guī)定嚴格的條件和政府審批程序。而對這一觀點,受訪村民6成以上表示認同。
“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律制度研究”,是國家社科基金重大攻關項目。中南財經(jīng)政法大學中國農(nóng)地法律制度研究中心主任陳小君教授領銜承擔了這一項目。經(jīng)過近4年的調(diào)查研究,2013年年底,該《研究報告》出爐。
集體建設用地流轉
用途價格均應管制
按照土地管理法第43條的規(guī)定,任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地。使用集體建設用地,限于四種情形:鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地、村民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施和公益事業(yè)用地。
集體建設用地使用權流轉改革是對這一法條的突破。意味著上述四種情形之外,也可以到“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”,獲取集體建設用地使用權。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定,從土地二級市場獲取國有建設用地使用權無需審批,只需到國土部門登記。那么,獲取集體建設用地使用權,是不是履行登記手續(xù)就可以呢?課題組認為:不可以。
課題組給出的理由是:采取審批制,對其交易價格、流轉量、用地目的等進行合理性審查,可以抑制價格投機、大量囤地;可以防止損害集體成員利益或者公共利益;防止對宏觀經(jīng)濟秩序造成不利影響。
“我們允許集體建設用地使用權市場化流轉,絕不是要鼓勵將集體土地大量地投向建設用地。嚴格保護耕地依然是我們進行集體建設用地使用權流轉制度設計的基本出發(fā)點�！标愋【淌谡f。
試點地區(qū)出臺辦法
均不允許開發(fā)房產(chǎn)
廣東省是較早對集體建設用地使用權流轉進行試點的省份。早在2005年6月,廣東就出臺了《集體建設用地使用權流轉管理辦法》,采用的是嚴格審批制。
廣東省規(guī)定:“取得農(nóng)民集體土地進行非農(nóng)建設,應當符合國家有關產(chǎn)業(yè)政策及當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃、城市規(guī)劃或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。涉及農(nóng)用地轉為建設用地的,應當落實土地利用年度計劃的農(nóng)用地轉用指標�！薄巴ㄟ^出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設和住宅建設�！睆V東省還明確規(guī)定了政府審批程序:“土地使用者應當按照市、縣人民政府建設用地批準文件規(guī)定的用途使用土地。確需改變土地用途的,應當經(jīng)土地所有者和土地、規(guī)劃行政主管部門同意,報原批準用地的市、縣人民政府批準�！�
其他試點地區(qū),如長沙、杭州、成都、昆明等,均規(guī)定了政府審批程序,均規(guī)定了不得進行商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)。
禁止集體建設用地搞房地產(chǎn)開發(fā),是城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定。該法規(guī)定,只允許在取得國有土地使用權的土地上開發(fā)房地產(chǎn)。如果在集體建設用地上開發(fā)房地產(chǎn),由于這些房產(chǎn)不能獲得《國有土地使用權證》,只有村民委員會的證明,或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)給《集體土地使用權證》,被稱為“小產(chǎn)權房”。而小產(chǎn)權房在當前的法律體系下是不受法律保護的。
村民認同政府審批
反對政府參與分配
陳小君教授領銜的課題組,于2012年7月,對湖北省的72個村莊進行了問卷調(diào)查。每個村莊選擇6戶,共發(fā)放問卷432份。
對于集體建設用地使用權流轉是否需要“政府批準”,有66.7%受訪農(nóng)戶認為應當經(jīng)過政府批準,也有三分之一的受訪農(nóng)戶表示僅僅需要集體及其成員的同意,無需政府批準。
當被問及“希望集體建設用地使用權流轉收益如何分配”時,由本集體和本集體成員分享支持度最高(59.2%);其次是本集體單獨享有(20.9%)、本集體成員分享(13.2%);而由本集體、本集體成員和地方政府分享(5.3%)、本集體和地方政府分享(0.7%)、本集體成員和地方政府分享(0.7%)的支持度較低。
近80%的村民愿意將集體建設用地使用權流轉收益留一部分給村集體。陳小君教授分析:“大部分村民已經(jīng)意識到村集體對村莊公共產(chǎn)品和公共服務供給的重要價值。”
村民參與缺乏保障
建設用地亟待確權
集體建設用地使用權流轉的一項基本原則是,使用權人的使用行為必須符合村莊規(guī)劃,并不得隨意改變土地的用途。但課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn),關于集體建設用地的規(guī)劃在規(guī)劃主體、規(guī)劃參與和規(guī)劃公開等方面仍存在諸多問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第18條和第22條規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)涵與制定程序。但在實踐中,村民對于村莊規(guī)劃的知曉度和參與度非常低,村莊規(guī)劃在報送審批前,經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意的實施狀況不能令人滿意。
陳小君教授指出:“村莊規(guī)劃的制定過程應當是特殊的決策過程,應當真正落實村民及村民代表作為村莊規(guī)劃實施的主體地位,并對參與過程和參與結果進行適時公開,接受村民的監(jiān)督�！�
《法制日報》記者從國土資源部了解到,全國農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證工作已經(jīng)基本完成。截至2013年5月底,全國農(nóng)村集體土地所有權登記發(fā)證率為97%,其中有24個省份的發(fā)證率在95%以上,6個省份在90%至95%之間。
國土資源部副部長、全國加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作領導小組組長胡存智表示,接下來要進一步加大宅基地和集體建設用地使用權確權登記發(fā)證工作力度,將宅基地和集體建設用地登記發(fā)證成果明確作為農(nóng)村土地管理和集體建設用地流轉的基礎和支撐。
這表明我國尚未完成對集體建設用地使用權的頒證確權。陳小君教授指出:“這一進程應該加快。否則,放開集體建設用地市場,會引發(fā)更多的糾紛,影響農(nóng)民集體合法權益的實現(xiàn)�！�