改革開放以來，開發(fā)區(qū)成為不少地方經(jīng)濟增長的“引擎”�！白猿梢惑w、獨立發(fā)展”使開發(fā)區(qū)具有了靈活、創(chuàng)新的體制優(yōu)勢，但與此同時，區(qū)內(nèi)、區(qū)外的巨大落差，不同功能區(qū)的惡性競爭也使開發(fā)區(qū)呈現(xiàn)出“圍墻經(jīng)濟”的弊病。
　　如何破解“圍墻經(jīng)濟”，使開發(fā)區(qū)的政策和體制優(yōu)勢在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用，使其帶動經(jīng)濟發(fā)展的潛能從區(qū)內(nèi)走向區(qū)外？近年來，廣州大力推進改革，將經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)四種不同功能的國家級開發(fā)區(qū)整合在一起，同時又積極探索開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的有機整合，形成國內(nèi)獨特的“五區(qū)合一”管理模式，尋求區(qū)域的“和諧發(fā)展”。

為了避免惡性競爭，同時把各種政策優(yōu)勢充
分發(fā)揮，廣州自1998年開始探索各種功能區(qū)的整合。

　　記者日前在各地采訪時，不少基層開發(fā)區(qū)的干部反映，目前我國很可能已成為全世界開發(fā)區(qū)種類最多的國家：自1984年我國首設(shè)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，各種層次、不同功能的開發(fā)區(qū)，包括經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、旅游開發(fā)區(qū)等大量涌現(xiàn)，種類繁多，數(shù)不勝數(shù)。
　　一個城市內(nèi)同時擁有好幾個不同功能的開發(fā)區(qū)是目前非常普遍的現(xiàn)象，盡管功能不同，優(yōu)惠政策也各有所長，但招商引資、發(fā)展經(jīng)濟是這些開發(fā)區(qū)共同的任務(wù)。
　　廣州開發(fā)區(qū)政研室主任沈奎說，不同開發(fā)區(qū)由不同的政府機構(gòu)審批開辦，如經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等由商務(wù)部門主管，高新技術(shù)開發(fā)區(qū)由科技部門主管，盡管“招牌”不同，但大家的任務(wù)卻大同小異，這就難以避免地形成競爭，有時為了爭一個項目，一個城市不同的開發(fā)區(qū)之間也會“明爭暗斗”，形成“血拼”之勢。
　　為了避免惡性競爭，同時把各種政策優(yōu)勢充分發(fā)揮，廣州自1998年開始探索各種功能區(qū)的整合，先是將經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與高新技術(shù)開發(fā)區(qū)兩個國家級開發(fā)區(qū)實行合署辦公，此后又先后把兩個國家級的功能開發(fā)區(qū)——出口加工區(qū)和保稅區(qū)合并進來。2002年廣州市形成了全國惟一的“四區(qū)合一”管理體制，即四塊牌子(廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、廣州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、廣州出口加工區(qū)、廣州保稅區(qū))，一套管理機構(gòu)，覆蓋四個區(qū)域。

“四區(qū)合一”管理體制的成效，主要體現(xiàn)在四
個方面：行政資源整合，政策資源整合，規(guī)劃建設(shè)資源整合，招商資源整合。

　　經(jīng)過幾年的磨合，廣州開發(fā)區(qū)不同功能區(qū)整合的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮：資源從分散走向整合，管理從“各自為政”走向高效：2002年以后全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值兩項主要經(jīng)濟指標(biāo)以兩年翻一番的速度發(fā)展。目前，廣州開發(fā)區(qū)主要經(jīng)濟指標(biāo)已相當(dāng)于90年代初廣州全市的總量水平，成為廣州經(jīng)濟增長的重要“引擎”。據(jù)商務(wù)部公布的資料，2004、2005、2006年連續(xù)三年廣州開發(fā)區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值、財稅總收入等主要經(jīng)濟指標(biāo)，在全國各國家級開發(fā)區(qū)中位居前列。
　　據(jù)記者了解，“四區(qū)合一”管理體制的成效，主要體現(xiàn)在四個方面：
　　行政資源整合。以前是三個管委會(廣州出口加工區(qū)成立時沒有設(shè)管委會，由廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會下設(shè)管理辦管理)，合并后成為一套機構(gòu)，人員編制沒有增加。合并前，區(qū)和區(qū)之間相互的協(xié)調(diào)成本很大，合并后，掛四塊牌子，公章全部保留，各職能部門全面覆蓋，從而大大節(jié)省了行政人員和協(xié)調(diào)成本，使行政效率大大提高。
　　政策資源整合�！八膮^(qū)合一”后，廣州開發(fā)區(qū)擁有四個國家級經(jīng)濟功能區(qū)的牌子，在招商引資中，能夠滿足各類投資者的政策需求，吸引各類項目來區(qū)內(nèi)投資發(fā)展。如一個跨國公司來我國投資，在投資生產(chǎn)性企業(yè)的同時，可能還需要設(shè)立研發(fā)中心，也可能需要對產(chǎn)品進行分銷，或者保稅生產(chǎn)。按照原來的體制，這家跨國公司將要找不同的功能區(qū)，要面對不同的人，而“四區(qū)合一”則可以向投資者提供多元的服務(wù)，大大節(jié)約了投資成本。
　　規(guī)劃建設(shè)資源整合。以道路為例，由于分頭規(guī)劃，分頭建設(shè)，合并前一個區(qū)到另一個區(qū)往往出現(xiàn)“斷頭路”現(xiàn)象�！八膮^(qū)合并”后打破了行政門檻，實行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一開發(fā)和管理，各種配套可以統(tǒng)一考慮。為了使四個區(qū)聯(lián)成一片，廣州開發(fā)區(qū)分層次構(gòu)建了交通網(wǎng)絡(luò)，一次性打通各個區(qū)塊之間的主干道。在排污、供熱等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、全面覆蓋，節(jié)省投資成本，實現(xiàn)集約化管理。
　　招商資源整合。“四區(qū)合并”后，避免了過去各區(qū)之間的相互競爭，由過去“各自為政”變?yōu)橐粋�整體，四個區(qū)的招商網(wǎng)絡(luò)、招商人才、招商渠道統(tǒng)一在一起，實行產(chǎn)業(yè)化招商，形成了招商合力。同時，功能分區(qū)更加明確，高新技術(shù)項目、一般工業(yè)項目和第三產(chǎn)業(yè)項目，可以相對分開擺放，可根據(jù)各類產(chǎn)業(yè)對環(huán)境的不同要求，進行開發(fā)建設(shè)和配套。

從功能區(qū)向行政區(qū)延
伸：“一個領(lǐng)導(dǎo)中樞，兩條腿走路”。

　　不同功能區(qū)的整合使廣州開發(fā)區(qū)獲得了加速發(fā)展的巨大動力，但與此同時，新的矛盾也隨之出現(xiàn)。
　　經(jīng)歷了廣州開發(fā)區(qū)20多年風(fēng)雨變革的廣州開發(fā)區(qū)管委會副主任朱秉衡認(rèn)為，作為一個經(jīng)濟功能區(qū)，在短期內(nèi)，或在某一個局部有長足的發(fā)展是不難做到的，但如果開發(fā)區(qū)離開了持續(xù)的發(fā)展觀來策劃未來，和城市的發(fā)展大局不融合起來，就會帶來很大的局限性。廣州開發(fā)區(qū)自2000年以后，在全國不少開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨困難和瓶頸的情況下，取得超常規(guī)、爆發(fā)式發(fā)展，首先就是在思想上突破了“圍墻”，進行重新規(guī)劃，實行四區(qū)合一，同時對城鄉(xiāng)一體化體制進行了探索。
　　廣州開發(fā)區(qū)政研室主任沈奎說，上世紀(jì)八十年代我國開發(fā)區(qū)剛剛起步時，主要功能是吸引外資，興辦現(xiàn)代工業(yè)，是希望在原有體制中“殺出一條血路”來，因而把很多的社會事務(wù)拋給了地方，是“輕裝上陣”的。但經(jīng)過二十多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)已經(jīng)具備了很強的經(jīng)濟實力，還能把各種麻煩事拋給周邊的行政區(qū)不管嗎？
　　事實上，開發(fā)區(qū)內(nèi)與區(qū)外的差距正在越拉越大，一些地方流傳著“區(qū)內(nèi)是歐洲，區(qū)外是非洲”的說法，而包括征地拆遷、失地農(nóng)民就業(yè)、社會保障、教育、衛(wèi)生、治安等在內(nèi)的一系列社會管理事務(wù)也成為困擾開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要因素，迫切需要依靠所在行政區(qū)的力量來解決。2005年9月，廣州市進行行政區(qū)劃改革，新設(shè)立蘿崗區(qū)，將廣州開發(fā)區(qū)以及周邊原屬于不同行政區(qū)域的一些地區(qū)劃為蘿崗區(qū)管理范圍。
　　沈奎介紹，構(gòu)建開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)和諧發(fā)展的長效機制，是當(dāng)前我國開發(fā)區(qū)發(fā)展中遇到的普遍性難題，并沒有一個標(biāo)準(zhǔn)答案，廣州的做法就是采取“一個領(lǐng)導(dǎo)中樞，兩條腿走路”的方法，開發(fā)區(qū)和行政區(qū)采用一套領(lǐng)導(dǎo)班子，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各有側(cè)重，優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)發(fā)展”的新體制。