2007年，上海市教委將改善農(nóng)民工子女學(xué)校辦學(xué)條件列入年度重點(diǎn)工作。11月13日，上海浦東新區(qū)大別山小學(xué)農(nóng)民工的孩子們在英語課上朗讀單詞。新華社記者:鄭悅 攝

寧夏農(nóng)民告別危窯遷新居。圖為寧夏固原市彭陽縣古城鎮(zhèn)�？诖逦８G危房改造工程中新建成的磚瓦房。新華社記者:王鵬 攝

　　編者按：十七大報告中提出，要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。報告還提出“抓緊制定行政管理體制改革總體方案�！�
　　有關(guān)行政管理專家指出，黨代會報告中首次提出實行大部門體制的改革方向，是非常值得重視的方向性要求。大部門體制是一種“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理體制，它將統(tǒng)購整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門，消除機(jī)構(gòu)重疊、政出多門的弊端。日前，本報記者為此進(jìn)行了深入采訪，了解到，目前中央和地方已經(jīng)開始探索“歸口管理”模式，而大部門體制概念的提出，預(yù)示著我國將進(jìn)一步在政府機(jī)構(gòu)改革上采取行動。

亟待改革機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的體制

　　改革開放以來，我國分別在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進(jìn)行了五次大的政府機(jī)構(gòu)改革，目前國務(wù)院組成部門已調(diào)整為28個。那為何還要進(jìn)行新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革呢？
　　國家發(fā)改委專家常修澤說：“對現(xiàn)行政府部門體制進(jìn)行‘手術(shù)’，體現(xiàn)了中央建立強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)的服務(wù)型政府、革除舊有行政管理體制痼疾的決心。更重要的是，它是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的客觀需要�！�
　　雖然歷經(jīng)數(shù)次改革，但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅速變革和新的發(fā)展需要，中國的行政管理體制仍然顯得滯后，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行仍然帶有明顯的“直接經(jīng)濟(jì)干預(yù)型”印痕。其具體特征是職能交叉多，過多地涉足微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，淡化了政府的公共服務(wù)和宏觀管理職能。
　　2005年發(fā)生在吉林省的化工裝置爆炸并引發(fā)松花江水污染事件未能及時得到有效控制，集中反映了水利、環(huán)保等多個相關(guān)部門間缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動性的缺陷。而現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的復(fù)雜程度，使單個部門憑一己之力解決矛盾問題的難度不斷加大。
　　為了解決上述問題，各級政府不得不通過大量的協(xié)調(diào)會、聯(lián)席會議來統(tǒng)一各部門立場，各級官員則忙于參加此類會議，反而無暇顧及自己的本職工作，行政效率大大降低。上海一地方領(lǐng)導(dǎo)舉例說，為拆除區(qū)域內(nèi)一違章搭建，需要調(diào)動10多個“條塊部門”共同協(xié)商，開了2小時的會，拆除只花了5分鐘。
　　政府職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊還直接增加了行政成本。由于政企、政資、政事、政府與市場中介組織的關(guān)系沒有分開或分開不徹底，許多應(yīng)該由市場自行調(diào)節(jié)來解決的問題，仍由政府包攬，而許多事項都需要財政支持，這樣就導(dǎo)致行政成本居高不下。
　　國家行政學(xué)院唐鐵漢的研究顯示，1978年國家財政的行政管理費(fèi)為52.9億元，僅占政府財政支出的4.71%，占GDP的1.45%；而2005年國家財政的行政管理費(fèi)為6512.34億元，占政府財政支出的19.19%，占GDP的3.56%。如果加上預(yù)算外行政事業(yè)費(fèi)支出，我國的行政事業(yè)費(fèi)用支出則將更高。

職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制正在萌芽

　　中國社會科學(xué)院政治學(xué)所副所長房寧說：“舊有體制的弊端是顯而易見的，把密切相關(guān)的職責(zé)集中在一個大的部門統(tǒng)一行使的改革勢在必行。”有關(guān)方面正在積極研究的大部門體制，被認(rèn)為可以化解政府中存在的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的矛盾以及權(quán)限沖突，有助減少和規(guī)范行政審批，簡化公務(wù)手續(xù)和環(huán)節(jié)，提高政策執(zhí)行效能。
　　大部門體制是一種“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理體制，統(tǒng)購整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門，在此基礎(chǔ)上組建一個更大部門的管理體制，其管轄范圍較寬，側(cè)重于橫向的宏觀管理。
　　有關(guān)行政專家認(rèn)為，大部門體制能夠有效避免職能交叉，提高行政效率，便于內(nèi)部協(xié)調(diào)，提高社會經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌安排能力；同時，也有利于部長承擔(dān)政治責(zé)任與行政責(zé)任，有利于責(zé)任政府的建設(shè)。常修澤指出，建立統(tǒng)一管理的大部門，將更加有助于促進(jìn)資源配置的優(yōu)化，盡早形成更加合理的格局。
　　大部門體制改革的萌芽，其實已在一些地方開始。以四川省成都市為例，以打破城鄉(xiāng)分割的二元管理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，近年來成都開展了多項把密切相關(guān)的職責(zé)集中在一個大的部門統(tǒng)一行使的改革——撤銷農(nóng)牧局，將原市委農(nóng)工辦和市農(nóng)牧局的農(nóng)村工作職能進(jìn)行整合，組建市農(nóng)業(yè)委員會，其后又將市農(nóng)機(jī)局并入；整合市水利局、市政公用局、市容環(huán)境管理局和府南河管理辦公室的有關(guān)職能，成立市水務(wù)局，統(tǒng)一管理全市水資源、農(nóng)村水利、水土保持、水產(chǎn)漁政；撤銷主管城鄉(xiāng)公路運(yùn)輸?shù)氖薪煌ň趾椭鞴苁袇^(qū)公交系統(tǒng)的市政公用局，組建市交通委員會，統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)運(yùn)輸與公共交通。
　　機(jī)構(gòu)變革很快取得實效。過去成都在水環(huán)境綜合治理方面投了不少錢，但并未從根本上解決全市在水資源保護(hù)、水污染治理和防汛保安的問題，其根本原因是城鄉(xiāng)分割，多“龍”管水，政出多門。水源地不管供水，供水不管排水，排水不管治污，治污不管回用。而在水務(wù)局成立后，全市城鄉(xiāng)全流域?qū)嵭小耙积堉嗡�”，區(qū)域內(nèi)42條中小河流全部納入治理范圍，水環(huán)境監(jiān)測控制水平大為提高。

管制走向服務(wù)，政府架構(gòu)更符現(xiàn)代要求

　　目前，我國正處于一個新的轉(zhuǎn)型期，大部門體制的構(gòu)想，將開創(chuàng)中國政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個新時代，政府架構(gòu)將更加符合現(xiàn)代社會的需要。財政部財政科學(xué)研究所所長賈康認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)的整體趨勢是，橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合愈加密切，政府必須跳出“微觀”領(lǐng)域，提高宏觀把握和協(xié)調(diào)的能力。大部門體制的提出從一個側(cè)面說明，基于多年的實踐積累，我黨已經(jīng)從更深的層次上認(rèn)識到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。
　　而中央編譯局副局長、比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心主任俞可平則認(rèn)為，政府管理體制改革的總趨勢是，逐漸從管制走向服務(wù)，從人治走向法治，從集權(quán)走向分權(quán)。
　　大部門體制是發(fā)達(dá)國家在政府運(yùn)行管理過程中的通行做法。“廣泛吸收世界先進(jìn)管理經(jīng)驗，體現(xiàn)了黨在提高執(zhí)政能力上的開闊胸懷�！背Ｐ逎烧f。在最近受命向中央提交的一份研究報告中，常修澤對發(fā)達(dá)國家廣泛采用的“ESH”機(jī)制(“環(huán)境、安全、健康”機(jī)制)做了詳細(xì)介紹。發(fā)達(dá)國家政府應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新挑戰(zhàn)所提出的新的協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，體現(xiàn)了政府的高度責(zé)任意識，值得中國政府借鑒。
　　他說：“盡管社會制度和國情不同，但是先進(jìn)的行政管理理念是可以共享的�！北M管一些分析人士擔(dān)心由于大部門體制會直接影響現(xiàn)有某些部門的利益，新一輪政府機(jī)構(gòu)改革可能會遇到阻力。但常修澤認(rèn)為，鑒于執(zhí)政黨的決心和民眾的支持，“十七大后中國將掀起新一輪政府管理體制的改革浪潮”。

背景鏈接:探索有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制

　　黨的十七大報告關(guān)于探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制的重要論述，是針對我國行政管理體制方面存在的機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、職責(zé)分工過細(xì)、協(xié)調(diào)配合不力的實際問題，提出的一項帶有探索性、創(chuàng)造性的改革舉措。
　　改革開放以來，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥匾�進(jìn)展。但是我們同時也必須看到，面對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的新形勢新任務(wù)，特別是與深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會等一系列重大戰(zhàn)略思想的基本要求相比，政府機(jī)構(gòu)和政府職能仍然存在著諸多不相適應(yīng)的方面。主要表現(xiàn)在：
　　一是政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位，政府仍然管了一些不該管、管不好、管不了的事，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)象還比較多，行政許可事項仍然較多，而有些該由政府管的事卻沒有管到位，特別是社會管理和公共服務(wù)方面還比較薄弱。二是部門職能交叉仍不同程度地存在，部門職能分工權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出，權(quán)責(zé)配置不合理，有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不匹配，過于集中與過于分散并存。三是決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能配置不夠科學(xué)，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍需要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化。
　　解決上述問題，需要綜合采取多種改革措施，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，健全政府職能體系，加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，精簡和規(guī)范各類機(jī)構(gòu)，規(guī)范垂直管理部門與地方政府的關(guān)系，減少行政層次，降低行政成本。