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《中華人民共和國物權(quán)法》將于2007年10月1日實(shí)施。作為調(diào)整我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的基本法，《物權(quán)法》中有關(guān)“公共利益”的規(guī)定尤其引人注目�！段餀�(quán)法》第四十二條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。那么，何為“公共利益”，如何防止征收單位假公濟(jì)私？這是《物權(quán)法》實(shí)施的關(guān)鍵問題之一，也是法學(xué)家們熱議的話題。
“公共利益”應(yīng)該是社會公眾可以無償享有的利益
上海政法學(xué)院教授湯嘯天對記者說：“公共利益問題，當(dāng)前在征收領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出�！彼硎荆瑢τ谌绾谓缍ü怖�，國內(nèi)不少法學(xué)家認(rèn)為應(yīng)該是“概括性表達(dá)加上列舉”。湯嘯天個(gè)人認(rèn)為，公共利益的概念應(yīng)該是：“呈現(xiàn)為開放狀態(tài)，社會公眾可以無償享有的利益�！北热绻簿G地，如果不是開放狀態(tài)，就不是公共利益。譬如，上海蘇州河沿河一些小區(qū)，把蘇州河岸線圈入小區(qū)內(nèi)部，不準(zhǔn)外人入內(nèi)，這就不是公共利益。再比如，政府搞豪華樓堂館所建設(shè)，嘴上說是為了公共利益，說要培訓(xùn)干部、為百姓服務(wù)，其實(shí)不向老百姓開放，只有官員和政府的貴客才能享受得到，就不是公共利益。
湯嘯天指出，當(dāng)前有一種現(xiàn)象值得關(guān)注，就是公共利益和非公共利益混雜。例如，交通樞紐的一、二層造地鐵大廳，上面造商業(yè)寫字樓；有的地方修建廣場，但是造了地下車庫、商業(yè)街。
“政府部門在征收的時(shí)候，要明確兩個(gè)原則：明示，分利。政府應(yīng)該把這種情況講清楚，對被征收人的補(bǔ)償要加上去。切忌對群眾‘打悶包’，遮遮掩掩，這樣搞雖然征收阻力會小一點(diǎn)，但是會失信于民，帶來諸多后遺癥，老百姓當(dāng)然要反對�！睖珖[天說。
北京大學(xué)姜明安教授在一些研討會場合多次提出，公共利益的概念是“只涉及國家安全和廣大社會公眾福祉的利益�！彼J(rèn)為，如果要加以列舉，我國臺灣地區(qū)的“土地法”列舉的九個(gè)方面可以借鑒：國防設(shè)備；交通事業(yè)；公用事業(yè)；水利事業(yè)；公共衛(wèi)生；政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建設(shè)；教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；國營事業(yè)；其他由政府興辦、以公共利益為目的之事業(yè)。
具體案例具體分析完善界定程序規(guī)則
復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授王全弟對記者說，《物權(quán)法》作為基本大法，它對公共利益的界定不應(yīng)該具體化，也難以具體化。事實(shí)上，籠統(tǒng)地對公共利益進(jìn)行界定是比較難的，要具體案例具體分析，就某一個(gè)個(gè)案來確定比較科學(xué)、準(zhǔn)確。目前學(xué)界傾向于通過三個(gè)渠道來界定公共利益：第一，通過不同的立法來確立公共利益，如制訂或修訂《征地拆遷法》、《土地管理法》、《物業(yè)管理法》；第二，把公共利益類型化，如征地拆遷的公共利益等；第三，不要籠統(tǒng)地對公共利益本身進(jìn)行界定，而是對界定具體公共利益的部門、單位設(shè)立權(quán)限限制、程序限制。
王全弟個(gè)人傾向于第三種方案：在碰到具體問題時(shí)，比如征地、拆遷等，要給某個(gè)單位、某級政府限定權(quán)限、程序，規(guī)定碰到具體問題時(shí)由哪個(gè)部門牽頭，如何組織專家、人大代表、政協(xié)委員、群眾代表聽證，等等。在個(gè)案界定公共利益的前提下，立法主要解決的是程序設(shè)計(jì)問題，要對權(quán)限、程序等問題進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)格的規(guī)定。制定程序需要多么慎重，需要多聽取各方面意見，要切實(shí)做到以人為本。
“現(xiàn)在征地、拆遷等也有程序，但是不少程序走歪掉了，比如聽證會變成了‘假聽證’，這都是制度設(shè)計(jì)問題�！蓖跞苷f。
界定公共利益還需要監(jiān)督的程序，最后可以起訴到法院。如果群眾和實(shí)務(wù)操作部門之間有糾紛，到法院打官司，法院首先審查的就是程序，如果程序不完整、不合法或者是擺樣子，法院根本不用看實(shí)體，直接就可以判界定部門敗訴。當(dāng)然，如果程序合法合規(guī)，從理論上講法院基本就沒有理由判決行政部門敗訴。監(jiān)督還包括群眾監(jiān)督、團(tuán)體監(jiān)督、監(jiān)察部門監(jiān)督，最后是司法部門。從司法角度看，除了法院監(jiān)督，還有檢察監(jiān)督。
在涉及征收的公共利益界定程序方面，浙江大學(xué)胡建淼教授提出，要做三方面的審查：第一，審查該特定征收行為是否有相應(yīng)的特定法律法規(guī)作依據(jù)；第二，審查該行為受益人身份，即使是國家機(jī)關(guān)搞建設(shè)，但如果只是滿足私人利益，就不屬于公共利益；第三，法官要對征收目的作全方位考察，這屬于民法中的確認(rèn)之訴范疇。
決策過程必須十分慎重
華東政法大學(xué)教授鄒榮認(rèn)為，從實(shí)體上來看，什么叫公共利益，在全世界都很難界定，不同的歷史階段、不同的國家都不一樣。與其尋求判斷標(biāo)準(zhǔn)，不如設(shè)計(jì)完備的程序規(guī)則。比如，最近北京酒仙橋地區(qū)進(jìn)行拆遷投票，這個(gè)地區(qū)的拆遷是否涉及公共利益，不同人有不同的答案。但是，在程序上，首先要交給公眾決定。
鄒榮指出，當(dāng)前存在的主要問題在于，政府決策過程中沒有引入公共參與，缺乏程序規(guī)則，很多只是到操作階段、流水線運(yùn)轉(zhuǎn)后才有的。
“例如城市拆遷，決定拆遷時(shí)沒有人咨詢?nèi)罕娨庖�，到做了決定、開始動(dòng)手之后，有群眾質(zhì)疑、反對，政府再做出強(qiáng)遷決定，拆遷公司實(shí)施強(qiáng)行拆除。這種事情從程序上看政府沒錯(cuò)，法院判決一般也支持政府，但實(shí)際影響是很壞的�！编u榮說，“我們在確定涉及是否公共利益的問題時(shí)，應(yīng)該廣泛采取公眾聽證的方法。如果對是否公共利益存有爭議，應(yīng)該在決定、實(shí)施前提交相關(guān)仲裁部門，特別是讓法院來裁決�！� |