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| 2010-02-08 上海獨(dú)立財(cái)經(jīng)觀察人士 陳寧遠(yuǎn) 來源:東方早報(bào) |
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《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2月3日?qǐng)?bào)道，根據(jù)國(guó)土部2009年全國(guó)土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的結(jié)果，2009年全國(guó)土地供應(yīng)總量大幅增加，為31.9萬(wàn)公頃，同比增加了44.2%。同時(shí)，土地出讓總價(jià)款也大幅增加。土地出讓總價(jià)款約1.59萬(wàn)億元，同比增加了63.4%。
這個(gè)數(shù)字無(wú)論是積極還是消極看待，都可以用過度的“土地財(cái)政”來總結(jié)。因?yàn)檫@兩個(gè)增速，明顯超過了中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量“保八”的增長(zhǎng)速度。即使依然保持著全球最高增速的財(cái)政收入，與之相比也相形見絀——2009年1-11月累計(jì)全國(guó)財(cái)政收入63393.1億元，僅增長(zhǎng)9.2%。
當(dāng)然土地收入不是去年才異軍突起的，而是有幾年了。對(duì)于土地出讓收入占各級(jí)政府的財(cái)政收入的過度和過快增長(zhǎng)，有很多分析和評(píng)價(jià)，大部分說到最后，都把土地出讓和房?jī)r(jià)高企掛起鉤了。雖不無(wú)道理，但這種容易吵架，且講不清楚是非曲直的、價(jià)格預(yù)測(cè)似的分析，無(wú)助于我們正確認(rèn)識(shí)，在中國(guó)土地利益到底應(yīng)該是誰(shuí)的。
盡管按照11年前（1999年）執(zhí)行的《土地管理法》第二條（“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制�！瓏�(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外”），可以認(rèn)為土地交易的處置權(quán)是政府的。但權(quán)力和權(quán)益不是一回事，對(duì)政府而言，在巨大的土地利益面前，尤其必須把權(quán)力和權(quán)益區(qū)分開來。
現(xiàn)實(shí)之中，地方政府已經(jīng)成為目前土地交易的最大受益人，不能不讓人憂從中來，擔(dān)心這個(gè)11年前規(guī)定的第二條，是否完全合理？因?yàn)橹挥姓庞幸婪ㄗ杂商幹猛恋氐臋?quán)力，而現(xiàn)實(shí)之中政府成為土地交易的最大受益人，是否意味這個(gè)唯一的權(quán)力已經(jīng)太膨脹了？
要是分析這次國(guó)土部公布的數(shù)據(jù)，也許這個(gè)膨脹已是事實(shí)了。因?yàn)檫@次公布的數(shù)據(jù)，不僅意味著土地量和出讓金額的大躍進(jìn)，還意味著自由處置土地權(quán)力的大躍進(jìn)。
2009年全國(guó)土地供應(yīng)總量31.9萬(wàn)公頃是這么組成的，其中進(jìn)入市場(chǎng)交易的土地出讓總面積為20.9萬(wàn)公頃，同比增加38.3%——這算是市場(chǎng)交易行為，有賣有買；但劃撥供應(yīng)的土地11萬(wàn)公頃，同比增加了七成（增速是前者的兩倍），占土地供應(yīng)總量的34.4%，這難以說是交易，而就是行政權(quán)力下的土地處置。
國(guó)土部解釋說，因2009年擴(kuò)大內(nèi)需政策的實(shí)施，鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程、城市公共服務(wù)設(shè)施用地供應(yīng)比例提高，所以劃撥用地比重提升明顯。
這就是說政府除了可以出讓土地獲得收入之外，還可以把土地作為一種無(wú)償?shù)耐度�，投入到所謂的基礎(chǔ)設(shè)施或者民生的工程之中，這很讓人糊涂。別的不說，鐵路、公路現(xiàn)在大部分都是公司化商業(yè)運(yùn)營(yíng)的，土地劃撥了過去，怎么核定資產(chǎn)權(quán)益呢？政府是出資人，這沒有錯(cuò)。政府無(wú)償拿出地來，做這些基礎(chǔ)設(shè)施的股東，然后市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，為消費(fèi)者提供有償服務(wù)？
這表明政府除了可以賣地賺錢，還可以用國(guó)有土地做劃撥性的資產(chǎn)，成立巨無(wú)霸的公司賺錢。但這個(gè)邏輯是紊亂的，因?yàn)樾纬闪瞬煌慕灰讟?biāo)準(zhǔn)，在多標(biāo)準(zhǔn)的情況下，土地的交易價(jià)格怎么可能是公平的市場(chǎng)價(jià)格？問題遠(yuǎn)不止于此。
按照《土地管理法》的第二條，中國(guó)的土地是公有制的，但卻有兩種不同的公有:一曰國(guó)有，二曰集體。現(xiàn)實(shí)之中，這兩種土地在市場(chǎng)上交易，也有不同的兩種體系。從地租的角度來說，是完全不同的兩個(gè)地租市場(chǎng)，也是完全不同的地租價(jià)格。國(guó)有土地是被政府高度壟斷的市場(chǎng)，而集體土地卻是被限制交易范圍的市場(chǎng)。這兩個(gè)市場(chǎng)的差異相當(dāng)絕對(duì)，客觀造成了我國(guó)土地流轉(zhuǎn)極度不公平。要么價(jià)格畸高，要么價(jià)格偏低。
最典型的現(xiàn)象，就是隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，國(guó)有土地和集體土地變成了城市土地和農(nóng)村土地。而哪塊地是城里人的，哪塊地是鄉(xiāng)下人的利益分化，完全聽命于政府規(guī)劃。如此不同的，且只能為市場(chǎng)提供有限使用權(quán)的土地，其對(duì)國(guó)民財(cái)富的效應(yīng)并不直接，也就是說土地利益和國(guó)民沒有多少直接關(guān)系。
我們就拿70年使用期商品住宅來說，從開發(fā)商拿到土地開始建設(shè)到交給住戶，這中間少則兩年，長(zhǎng)的甚至五年十年。一個(gè)70年的使用期其實(shí)是不能保證最終消費(fèi)者的70年權(quán)益的。而政府和開發(fā)商則拿走了該拿的各種利潤(rùn)，這是中國(guó)地產(chǎn)市場(chǎng)最大的不公平所在。何況不足70年使用期的房產(chǎn)還要進(jìn)入二手房市場(chǎng)交易，假如第69年購(gòu)買的人，是不是他只擁有一個(gè)空中樓閣？
其實(shí)沒有明確所有權(quán)的土地，都無(wú)法從本質(zhì)上保證土地使用的長(zhǎng)期和穩(wěn)定，這應(yīng)該是一個(gè)生活的常識(shí)。使用權(quán)是建立在所有權(quán)完全明確的基礎(chǔ)上的，這是所有地租的基礎(chǔ)。無(wú)論是國(guó)有土地掛牌招投標(biāo)出讓，還是私人的房子出租，沒有所有權(quán)明確的歸屬，就不可能有使用權(quán)的確定�？鬃釉唬好徽齽t言不順。誰(shuí)的土地都不知道，那么想去厘清這里面的財(cái)產(chǎn)屬性，說出利益是誰(shuí)的，也就無(wú)從下手。
如果有人一定要根據(jù)《憲法》說，土地所有權(quán)當(dāng)然是國(guó)家的，這個(gè)是原則，無(wú)人反對(duì)。但是否可以接著反問一句，土地是國(guó)家的，而國(guó)家是誰(shuí)的？答案很清楚，應(yīng)該是國(guó)民的。所以土地所有權(quán)的規(guī)定也應(yīng)該很直接——就是國(guó)民應(yīng)該擁有清晰的土地所有權(quán)。如此規(guī)范了之后，土地的利益就可以清晰起來，雖然還在國(guó)家名下。
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